Uzasadnienie
Wojewoda (...), powołując się na art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej /Dz.U. nr 21 poz. 123 ze zm./, wydał rozporządzenie z dnia 21 kwietnia 1997 r. w sprawie zakazu odbywania meczów piłki nożnej na stadionach: KS "P." w W. przy ul. K. nr 6 oraz (...) "L." w W. przy ul. Ł. nr 3. Treść merytoryczna rozporządzenia została zawarta w jego par. 1 w brzmieniu: "Ustanawia się zakaz odbywania meczów piłki nożnej na stadionie KS P. w W. przy ul. K. nr 6 oraz na stadionie (...) L. przy ul. Ł. nr 3, na czas określony, tj. do dnia zapewnienia przez kluby bezpiecznego organizowania meczów piłki nożnej". W uzasadnieniu rozporządzenia podano, że zakaz został spowodowany powtarzającymi się aktami przemocy wandalizmu podczas rozgrywania meczów piłki nożnej po ich zakończeniu, zagrażającymi życiu zdrowiu obywateli oraz naruszającymi porządek publiczny na stadionach ulicach. Te negatywne zjawiska uwidoczniły się w sposób szczególny w trakcie meczów rozgrywanych między GKS "K." a KS "P. " oraz między KS "P." a (...) "L.D." w dniu 19 kwietnia 1997 r.
Klub Piłkarski "P." zwrócił się z wnioskiem z dnia 24 kwietnia 1997 r. o zmianę wydanego rozporządzenia przez umożliwienie rozgrywania meczów na stadionie przy ul. K. nr 6 przy dochowaniu warunków podanych we wniosku. We wniosku podkreślono, iż należy go traktować jako wniesiony w trybie art. 25a powołanej wyżej ustawy w brzmieniu nadanym przez art. 63 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/.
Wojewoda (...) pismem z dnia 30 kwietnia 1997 r. /bez numeru/ poinformował prezesa Zarządu Klubu Piłkarskiego "P.", iż "nie znalazł podstaw do zmiany (...) decyzji z dnia 21 kwietnia 1997 r., zakazującej odbywania meczów piłki nożnej na stadionach KS P. i (...) L."
Po otrzymaniu tej odpowiedzi Klub Piłkarski "P." wniósł skargę z dnia 5 maja 1997 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, domagając się uchylenia rozporządzenia Wojewody (...). W skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania oraz naruszenie art. 22 cytowanej ustawy z dnia 22 marca 1990 r. W uzasadnieniu tych zarzutów podano, że Wojewoda nie podjął niezbędnych kroków w celu wyjaśnienia okoliczności zająć, o których mowa w uzasadnieniu rozporządzenia, oraz nie odniósł się do wyjaśnień Klubu. Błędnie natomiast zastosował art. 22 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. Zakazy nakazy wydane na jego podstawie mogą dotyczyć bliżej nie określonej grupy osób, a nie podmiotów ściśle określonych. Ponadto do zachowań czynów opisanych w uzasadnieniu rozporządzenia mają zastosowanie przepisy o postępowaniu karno-administracyjnym, a więc nie zachodziła sytuacja braku uregulowań prawnych, będąca jednym z koniecznych warunków zastosowania powołanego art. 22.
W odpowiedzi na skargę, udzielonej przez Dyrektora Wydziału Prawnego Urzędu Wojewódzkiego w (...), a nie przez Wojewodę, jak tego wymaga art. 38 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/, wniesiono o jej odrzucenie, podając, że nie został spełniony warunek przewidziany w art. 34 ust. 3 ustawy o NSA, a w razie nieuwzględnienia tego wniosku - o jej oddalenie. Stwierdzono, że w sprawach wydawania aktów prawa miejscowego, w tym rozporządzeń porządkowych, nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Uznano także za niezasadny zarzut naruszenia art. 22 ustawy z dnia 22 marca 1990 r., wskazując na okoliczności faktyczne, które sprawiły, że wprowadzenie określonych zakazów było niezbędne, oraz brak innych przepisów, które mogłyby być zastosowane w sytuacji powstałej np. w czasie rozgrywania meczu w dniu 19 kwietnia 1997 r. na stadionie KS "P." przy ul. K.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Artykuł 22 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej /Dz.U. nr 21 poz. 123 ze zm./ jest zamieszczony w rozdziale 4, zatytułowanym "Prawo
miejscowe". Jest więc bezsporne, że upoważnienie w nim zawarte dotyczy wydawania przez wojewodów rozporządzeń ustanawiających zakazy lub nakazy określonego w nich zachowania, to jest rozporządzeń porządkowych będących prawem miejscowym. Tego rodzaju akty podlegają zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie z art. 16 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Jednakże warunkiem dopuszczalności ich zaskarżenia jest - stosownie do art. 25a ustawy o terenowych organach rządowej administracji ogólnej - bezskuteczne wezwanie organu, który wydał akt prawa miejscowego, do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Jest to przepis szczególny w stosunku do art. 34 ust. 3 ustawy o NSA. Oznacza to, że w sprawach zaskarżenia do Sądu przepisów prawa miejscowego, ustanowionych przez powołany do tego organ rządowej administracji ogólnej, omawiane wezwanie następuje na zasadach wskazanego wyżej przepisu szczególnego, a nie przepisu art. 34 ust. 3 ustawy o NSA.
W sprawie rozpoznawanej wezwanie takie nastąpiło pismem Klubu Piłkarskiego "P." z dnia 24 kwietnia 1997 r. Wezwania tego Wojewoda nie uwzględnił, informując o tym wnioskodawcę pismem z dnia 30 kwietnia 1997 r. W tej sytuacji nie jest trafny zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek o jej odrzucenie z powodu niespełnienia warunku przewidzianego w art. 34 ust. 3 ustawy o NSA. Ten przepis bowiem - jak już wykazano - nie miał zastosowania w sprawie, przy czym warunek wezwania organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego został spełniony na podstawie przepisu szczególnego.
Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozporządzenia jako aktu prawa miejscowego należało uwzględnić, iż prawem miejscowym są akty o charakterze generalnym, zawierające normy prawne powszechnie obowiązujące na określonym obszarze, skierowane do adresatów określonych w sposób abstrakcyjny, ustalające ciążące na nich obowiązki lub przysługujące im uprawnienia, wydane na podstawie w granicach wyraźnego ustawowego upoważnienia ogłoszone w sposób prawem przewidziany /T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze PWN 1996, str. 73/.
Adresatami przepisów zaskarżonego rozporządzenia ustanowionego w nim zakazu odbywania meczów piłki nożnej na stadionach położonych w W. przy ul. K. nr 6 ul. Ł. nr 3 były wymienione w par. 1 rozporządzenia kluby sportowe KS "P." i (...) "L.", a więc podmioty ściśle określone. Te również podmioty zostały zobowiązane do bliżej nie określonych przedsięwzięć zapewniających "bezpieczne organizowanie meczów piłki nożnej" na należących do nich stadionach; wykonanie takich przedsięwzięć stanowiło warunek zniesienia ustanowionego zakazu.
Taka konkretyzacja podmiotów, do których omawiane rozporządzenie zostało skierowane, wyklucza możliwość uznania go za akt prawa miejscowego w rozumieniu przepisów rozdziału 4 cytowanej ustawy o terenowych organach rządowej administracji ogólnej. Ta cecha konkretności podmiotów, do których omawiany akt został skierowany, przybliża go do decyzji administracyjnej; tak też został on określony we wspomnianym piśmie Wojewody (...) z dnia 30 kwietnia 1997 r. Gdyby jednak miał on mieć charakter decyzji, wówczas byłby wydany bez podstawy prawnej, gdyż art. 22 ustawy o terenowych organach rządowej administracji ogólnej nie upoważnia do wydawania na jego podstawie innych aktów niż rozporządzenia porządkowe.
Zaskarżone rozporządzenie Wojewody (...) także dlatego należało uznać za wydane z naruszeniem przepisu ustawy powołanego jako podstawa jego wydania, że nie da się ustalić na podstawie zawartych w nim przepisów okresu obowiązywania zakazu odbywania meczów piłki nożnej, to zarówno bez udziału publiczności, jak z jej udziałem. Określenie "mecz" odnosi się do samych zawodów sportowych. Według "Słownika języka polskiego" /Warszawa 1979, tom II, str. 132/ określenie "mecz" oznacza "spotkanie sportowe; rozegranie partii między pojedynczymi zawodnikami lub dwiema drużynami". Zakaz odbywania meczów piłki nożnej także bez udziału publiczności należało uznać za niedopuszczalną ingerencję w działalność wewnętrzną klubów sportowych objętych tym zakazem, nie pozostającą w związku z zapewnieniem porządku publicznego. Natomiast uzależnienie okresu obowiązywania tego zakazu od "zapewnienia przez kluby bezpiecznego organizowania meczów piłki nożnej" oznaczało w istocie, że omawiany zakaz obowiązywałby, wbrew przepisowi art. 22 ust. 1 omawianej ustawy z dnia 22 marca 1990 r., przez czas nie określony. Spełnienie warunku ustawowego bowiem wymagałoby wskazania daty bądź chociażby zdarzenia mającego charakter obiektywny, którego nastąpienie jest nieuchronne w czasie dającym się ustalić.
Wykazana sprzeczność zaskarżonego rozporządzenia z powołanym w jego podstawie art. 22 ust. 1 ustawy o terenowych organach rządowej administracji ogólnej musiała doprowadzić do stwierdzenia jego nieważności w całości w myśl art. 24 ust. 1 cytowanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
O zwrocie na rzecz skarżącego Klubu wpisu sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 55 ust. 1
tej ustawy.