Uzasadnienie
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, po rozpatrzeniu zażalenia Leszka Ch. na postanowienie Wojewody Ś. (...) z dnia 18 stycznia 2000 r., którym odmówiono sprostowania decyzji Wojewody Ś. (...) z dnia 15 grudnia 1999 r. w części dotyczącej pouczenia co do sposobu i trybu odwołania, postanowieniem (...) z dnia 14 marca 2000 r., na podstawie art. 138 par. 1 Kpa w zw. z art. 144 Kpa, uchylił zaskarżone postanowienie w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu swojego postanowienia Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Wojewoda Śląski decyzją (...) z dnia 15 grudnia 1999 r. na podstawie art. 105 par. 1 Kpa i art. 211 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./ umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem Leszka Ch. w sprawie odmówienia przez Prezydenta Miasta S. uwłaszczenia garażem. Decyzja zawierała pouczenie, że służy od niej prawo wniesienia odwołania do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, za pośrednictwem Wojewody Ś., w terminie dni 14 licząc od dnia jej doręczenia.
Leszek Ch. w dniu 3 stycznia 2000 r. wystąpił z wnioskiem do Wojewody Ś. o sprostowanie decyzji z dnia 15 grudnia 1999 r. w części dotyczącej pouczenia co do trybu odwołania oraz o wyjaśnienie wątpliwości co do jej treści.
Wojewoda Ś., po rozpatrzeniu powyższego wniosku, postanowieniem (...) z dnia 18 stycznia 2000 r., wydanym na podstawie art. 111 par. 1 i art. 113 par. 2 Kpa, odmówił sprostowania swojej decyzji z dnia 15 grudnia 1999 r. w części dotyczącej rozstrzygnięcia co do sposobu i trybu odwołania, wyjaśniając jednocześnie w uzasadnieniu postanowienia wątpliwości co do treści tej decyzji. Ponadto w uzasadnieniu postanowienia stwierdził, że decyzja z dnia 15 grudnia 1999 r. została przez niego wydana jako organ działający w sprawie w pierwszej instancji, a umorzył on postępowanie, gdyż organy administracji publicznej zgodnie z powołanym art. 211 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mają kompetencji do podejmowania decyzji administracyjnych w przedmiocie nieodpłatnego przeniesienia własności garażu.
Stanowisko Wojewody, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidują wymogu zachowania formy decyzji dla zrealizowania nieodpłatnego prawa nabycia garażu oraz, iż wszczęte w tym zakresie postępowania powinno być umorzone jako bezprzedmiotowe, podzielił Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Nie zgodził się natomiast ze stanowiskiem Wojewody Ś. co do tego, że wydał on decyzję z dnia 15 grudnia 1999 r., działając jako organ pierwszej instancji. Zgodnie bowiem z art. 15 Kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza prawo do odwołania się strony od każdej decyzji pierwszoinstancyjnej. W niniejszej sprawie pismem z dnia 28 lipca 1999 r., (...) Prezydent Miasta S. poinformował Leszka Ch. o niemożliwości pozytywnego załatwienia jego wniosku o nieodpłatne przekazanie własności posiadanego przez niego garażu. Wnioskodawca Leszek Ch. potraktował to pismo jako decyzję i w konsekwencji złożył od niej odwołanie do Wojewody Ś. W tych okolicznościach Wojewoda Ś., wydając decyzję z dnia 15 grudnia 1999 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego w związku z nadmienionym odwołaniem, stosownie do art. 17 Kpa działał w charakterze organu nadrzędnego w stosunku do Prezydenta Miasta S. i tym samym działał jako organ odwoławczy. Decyzja ta powinna więc zawierać pouczenie o przysługującym uprawnieniu do wniesienia od niej skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wobec powyższego, zdaniem Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, zaskarżone postanowienie Wojewody Ś. z dnia 18 stycznia 2000 r. odmawiające sprostowania pouczenia co do sposobu zaskarżenia decyzji z dnia 15 grudnia 1999 r. narusza prawo.
Leszek Ch. zaskarżył powyższe postanowienie Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze ogólnie zarzucił naruszenie prawa, a to art. 7 i art. 77 Kpa, wnosząc, jak to wynika z treści skargi, o jego uchylenie.
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż te, na które powołuje się skarżący. Zgodnie z art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd nie jest związany podstawami zaskarżenia ani zgłoszonymi w skardze wnioskami. Zakres rozpoznawania skarg przez Naczelny Sąd Administracyjny został określony w art. 21 powołanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. W związku z tym przepisem zaskarżone przez skarżącego postanowienie musi zostać ocenione z punktu widzenia jego zgodności z prawem.
Wstępnie należy jeszcze zaznaczyć, że do zażaleń w sprawach nie uregulowanych w kodeksie postępowania administracyjnego w sposób szczególny w jego rozdziale jedenastym, zatytułowanym "Zażalenia", mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań /art. 144 Kpa/. Oznacza to, że organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę objętą postanowieniem pierwszej instancji. Nie może więc ograniczyć się tylko do kontroli postanowienia pierwszej instancji, a obowiązany jest ponownie sprawę rozstrzygnąć, co wynika z art. 138 Kpa.
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast rozpatrując zażalenie, wydał postanowienie kasacyjne - przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewodzie Ś. - na podstawie art. 138 par. 2 Kpa w zw. z art. 144 Kpa. W postanowieniu tym, wbrew uregulowaniu zawartemu w art. 138 par. 2 zd. pierwsze Kpa nie wskazał jednak, czy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Wskazał wprawdzie, zgodnie z unormowaniem zawartym w zdaniu drugim tegoż artykułu, jakie okoliczności sprawy należy wziąć pod uwagę rozstrzygając sprawę, jednakże te nie wymagają wyjaśniania, gdyż wynikają jednoznacznie ze stanu faktycznego sprawy.
Tym samym przyjąć należy, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wydając zaskarżone postanowienie o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w sytuacji innej niż została określona w art. 138 par. 2 Kpa, błędnie zastosował powyższy przepis. Zauważyć bowiem należy, że żadne inne wady postanowienia organu pierwszej instancji nie dają podstawy do wydania postanowienia kasacyjnego przewidzianego w art. 138 par. 2 Kpa. Tego typu decyzje czy postanowienia są dopuszczalne w sytuacjach ściśle określonych tym przepisem i niedopuszczalna jest tu wykładnia rozszerzająca, albowiem uregulowanie z art. 138 par. 2 Kpa stanowi wyjątek od zasady merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy.
Dodatkowo zauważyć należy, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju rozpoznając zażalenie w niniejszej sprawie, władny był wydać typowe postanowienie kasacyjne, którego podstawę prawną stanowiłby art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 144 Kpa. Dla takiego rozstrzygnięcia prawidłowe i wystarczające byłyby ustalenia zawarte uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżone postanowienie Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast narusza przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 oraz art. 55 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ należało orzec, jak w sentencji.