Uzasadnienie
Decyzją Nr 135/86 z dnia 17 września 1986 r. Naczelnik Miasta i Gminy W. odmówił Marii i Romualdowi małżonkom M. przydzielenia działki budowlanej. Jako podstawą prawną decyzji wskazał art. 23 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości /Dz.U. nr 22 poz. 99/, w uzasadnieniu zaś podał, że opinia komisji do spraw opiniowania wniosków o przydział działek pod budownictwo indywidualne była negatywna, a ilość działek ograniczona. Uwzględnił ponadto krótki staż pracy, okres zamieszkiwania wnioskodawców w W., a także dobre warunki materialne rodziców obojga małżonków, którzy posiadają własne gospodarstwu rolne o dużej dochodowości. W odwołaniu od tej decyzji małżonkowie M. zarzucili błędność ustaleń organu, ponieważ rodzice Romualda M. nigdy nie mieli gospodarstwa rolnego. Wprawdzie rodzice Marii M. takie gospodarstwo mają, jest ono podupadłe, a ponadto zapytują, czy rzeczywiście jest prawo uzależniające ją od majątku rodziców. Oświadczyła ponadto, że na terenie W. od 4 lat pracuje jako nauczycielka, przy czym obiecywano jej pierwszeństwo w uzyskaniu działki budowlanej ze względu na brak nauczycieli. Odwołanie nie zostało uwzględnione i decyzją z dnia 2 kwietnia 1987 nr 92/87 Naczelny Geodeta Warszawy utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy z powołaniem się na taką samą podstawę materialnoprawną. W uzasadnieniu decyzji ostatecznej podano, że ze względu na małą liczbę działek w stosunku do liczby wnioskodawców, Naczelnik Miasta i Gminy W. powołał komisję społeczną do rozpatrzenia wniosków. Komisja ta uwzględniała zatrudnienie na terenie W. trudne warunki mieszkaniowe, stałe zamieszkanie w W., posiadanie "przeważającej części środków na budowę domu /finansowych lub materiałów budowlanych/" oraz priorytet dla osób o zawodowych deficytowych w mieście. Z akt sprawy wynika, że małżonkowie M. mieszkają w wynajętym pokoju i nie są członkami spółdzielni mieszkaniowej, w podobnej sytuacji jednak znajduje się większość wnioskodawców. Stanowisko Naczelnika o krótkim czasie zamieszkania i stażu pracy wnioskodawców w W. organ odwoławczy podzielił, chociaż ocenił, że na decyzję odmowną "nie miały żadnego wpływu warunki materialne rodziców wnioskodawców". Decyzję ostateczną Maria i Romuald małżonkowie M. zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzając, że właśnie w W. zawód nauczycielki jest deficytowy. Zakwestionowali pogląd organu odwoławczego, że "nie ma możliwości wkraczania w kompetencje jednostki szczebla podstawowego, w zakresie decydowania o wyborze konkretnej osoby", ponieważ zaprzecza to w ogóle istocie postępowania odwoławczego. Zakwestionowali ponadto wyjaśnienie, że sytuacja majątkowa rodziców nie miała wpływu na decyzję, ponieważ właśnie to kryterium było jedynym argumentem komisji społecznej w ich sprawie. Wskazali także, iż nadal nie mają stałego miejsca zamieszkania i obecnie przebywają w lokalu osób, które czasowo wyjechały za granicę. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, przy czym wyjaśniono, że głównym powodem odmowy przyznania działki małżonkom M. "był brak wystarczającej ilości działek, w stosunku do ilości złożonych wniosków". Organ II instancji ponownie uznał, że "nie miał podstaw do uchylenia podjętych przez Naczelnika Miasta i Gminy W. decyzji o oddaniu w użytkowanie wieczyste na rzecz innych osób (...), nie ma bowiem możliwości wkraczania w kompetencje Naczelnika Miasta i Gminy W. w zakresie decydowania o wyborze konkretnej osoby (...)".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Nie można uznać trafności poglądu organu stopnia stołecznego, że jako organ odwoławczy nie ma możliwości "wkraczania w kompetencje Naczelnika Miasta i Gminy W. w zakresie decydowania o wyborze konkretnej osoby". Pogląd taki całkowicie neguje rolę i funkcje tego organu jako organu odwoławczego, choćby nawet decyzja organu stopnia podstawowego była oczywiście wadliwa. W postępowaniu odwoławczym organ II instancji ma obowiązek spełnić rolę podwójną: ocenić prawidłowość decyzji organu I instancji i ponownie rozpatrzyć sprawę co do tej istoty ze szczególnym uwzględnieniem zarzutów strony odwołującej się. W rozpatrywanej sprawie Naczelny Geodeta Warszawy nie spełnił żadnej z tych funkcji, traktując całkowicie formalistycznie postępowanie odwoławcze. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że materiał dowodowy sprawy, także po jego uzupełnieniu na żądanie sądu o materiały z prac komisji społecznej, mającej za zadanie zaopiniować wnioski osób ubiegających się o działki budowlane, nie pozwolił na ocenę, czy w postępowaniu przed organem I instancji przestrzegano prawa. Przede wszystkim należy przypomnieć, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych, kosztów i rozliczeń z tym związanych oraz zarządzania sprzedanymi nieruchomościami /Dz.U. nr 47 poz. 239/, według którego powinno być prowadzone postępowanie w rozpatrywanej sprawie, nie przewiduje żadnego udziału jakiegokolwiek ciała społecznego przy rozpatrywaniu wniosków osób ubiegających się o działkę budowlaną. Wobec tego organ administracji nie może zasłaniać się ustaleniami takiego ciała przez siebie powołanego i ma obowiązek prowadzić postępowanie i dokonywać ustaleń we własnym zakresie i we własnym imieniu.
Tymczasem w sprawie brak jest w ogóle dowodów dotyczących ustaleń organu I instancji i braków tych nie uzupełnił organ odwoławczy w trybie art. 136 Kpa, który bezkrytycznie powołał się na argumentację organu I instancji, dla której nie ma podstaw w materiale dowodowym. Naczelny Sąd Administracyjny uważa za konieczne podać, że przy rozpatrywaniu spraw administracyjnych, w których organ administracji posługuje się metodami zbliżonymi do reglamentacji i dokonuje według uznania wyboru osoby, której przyznaje uprawnienie decyzją administracyjną, działanie takiego organu musi być poddane szczególnemu reżimowi prawnemu. W szczególności naczelną zasadą takiego postępowania powinna być konstytucyjna równość /art. 67 ust. 2 Konstytucji PRL/. Zasada ta w okolicznościach rozpatrywanej sprawy powinna przybrać postać przede wszystkim jasnych, jednakowych i jednoznacznych kryteriów oceny składanych wniosków. Kryteria te powinny być podane do publicznej wiadomości na zasadzie art. 9 Kpa równocześnie z obwieszczeniem zawierającym wykaz działek. Zważywszy na fakt, że regułą w takich wypadkach jest zaoferowanie pewnej liczby działek, co powoduje, że osoby składające wnioski, ubiegają się przeważnie o działkę konkretnie nie oznaczoną, każdy z wnioskodawców jest stroną postępowania w sprawie nabycia każdej z działek objętych wykazem. To jednak oznacza, że ewentualne odwołanie od decyzji odmawiającej przyznania uprawnienia jednemu z ubiegających się jest skuteczne wobec wszystkich decyzji przyznających uprawnienia.
Powyższe prowadzi do wniosku, że jeżeli nie można ustalić, iż żądanie wnioskodawcy konkretnie dotyczy oznaczonej działki objętej wykazem /par. 21 ust. 1 cyt. rozporządzenia/, organ powinien wszystkich wnioskodawców traktować jako strony jednego postępowania administracyjnego /art. 62 Kpa/, w wyniku którego wydane będą decyzje wprawdzie indywidualne, ale - w przypadku odmowy uwzględnienia wniosku - zawierające wyjaśnienie nie tylko przyczyn odmowy uwzględnienia wniosku adresata decyzji, lecz także informację, jakie przesłanki przesądziły o przyznaniu działek innym kandydatom: Takiego trybu działania wymaga zarówno art. 107 par. 3 Kpa, jak i art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 Kpa.
W rozpatrywanej sprawie materiał dowodowy nie pozwolił ustalić, jakie względy przesądziły o wytypowaniu kandydatów na nabywców działek i czy były to względy dające się porównywać z warunkami skarżących. Oprócz tego nie ustosunkowano się w ogóle do argumentów skarżących co do warunków materialnych i mieszkaniowych ich rodziców, chociaż - poza obowiązkiem prawnoprocesowym - były to argumenty wydające się być znaczącymi w sprawie. W żadnym z dokumentów dotyczących rozpatrywanej sprawy nie dokonano porównania kwalifikacji faktycznych wszystkich osób ubiegających się o działki objęte wykazem z dnia 14 kwietnia 1986 r., co stwarza podstawy do wniosku, że wybór kandydatów na nabywców tych działek został dokonany dowolnie.
Powyższe uchybienie sąd uznał za naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa - uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł o zwrocie kosztów na zasadzie art. 208 Kpa. Pogląd prawny zawarty powyżej wiąże organ stopnia stołecznego na zasadzie art. 209 Kpa. Na tej podstawie organ ten powinien dokonać uzupełnienia i oceny materiału dowodowego w sprawie zadysponowania działkami budowlanymi i w zależności od tych ustaleń podjąć stosowne działania.