Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z 14 lutego 2001 r. (...) uchyliło orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawy z 2 sierpnia 1951 r. (...) odmawiające Bolesławowi K. i Helenie K. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. D. 4 /nr hip. 12870/ i jednocześnie stwierdzające przejście na własność Skarbu Państwa wszystkich budynków położonych na tym gruncie i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania Burmistrzowi Gminy W.-C.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że zgodnie ze świadectwem nr 8811/46 Wydziału Hipotecznego Sądu Okręgowego w W. z 16.09.1946 r. tytuł własności do działki nr 15 o powierzchni 526,15 m2 i pod ulicą 85 m2 przy ul. D. 4 w W. przysługiwał Bolesławowi K. i Helenie K. w częściach różnych niepodzielnie. Aktem notarialnym nr 1834 z 17.11.1947 r. Bolesław K. sprzedał stanowiącą jego współwłasność część zabudowanej działki nr 15 przy ul. D. 4 Eugeniuszowi Ż. i Leonidowi K. na zupełną ich własność w równych częściach między nimi. W dniu 14.02.1949 r. Helena K. wystąpiła do Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy o przyznanie jej za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do nieruchomości przy ul. D. 4 w W. /nr hip. 12870/ zgodnie z przepisami dekretu z 26.10.1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy /Dz.U. nr 50 poz. 279/ i wnosiła opłatę manipulacyjną w kwocie 3000 zł. Orzeczeniem administracyjnym z 2.08.1951 r. Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawy odmówiło Bolesławowi K. i Helenie K. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. D. 4 i jednocześnie stwierdziło przejście na własność Skarbu Państwa wszystkich budynków położonych na tym gruncie. Orzeczenie uzasadniono przeznaczeniem, zgodnie z opracowywanym planem zagospodarowania przestrzennego pod użyteczność publiczną - park Mokotowski. Sprawa odszkodowania miała być załatwiona zgodnie z art. 7-9 dekretu. Od tego orzeczenia złożyła odwołanie Helena K. Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z 10.07.1952 r. utrzymało w mocy ww. orzeczenie.
Pismem z 2.11. i 10.12.1991 r. Aleksander i Eugeniusz Ż. wystąpili do Wydziału Geodezji Dzielnicy M. o ustalenie i zwrócenie własności nieruchomości przy ul. D. 4 /albo 7/ nabytej w 1948 r., gdyż 15.09.1948 r. byli uwięzieni i wywiezieni z kraju. W wyniku komunalizacji przedmiotowa nieruchomość stała się własnością Dzielnicy Gminy M. w W. Postanowieniem z 13.10.1997 r. (...) Sąd Rejonowy dla W.-M. stwierdził, że spadek po Helenie K. /zmarłej 14.12.1995 r./ nabyły z mocy ustawy dzieci: Ewa Zofia K.-Z. i Marek Mikołaj K. - po 1/2 części każde z nich.
W dniu 12.06.1997 r. Eugeniusz Ż. wystąpił do Ministerstwa Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa o zwrot części budynku i działki przy ul. D. 4 w W. i następnie pismem z 20.07.1997 r. sprecyzował, że żąda stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z 10.05.1952 r. utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z 2.08.1951 r.
Decyzją z 12.11.1998 r. /uzupełnioną postanowieniem z 28.12.1998 r./ Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast po rozpatrzeniu wniosku Leonida K. i Eugeniusza Ż., stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z 10.06.1952 r. uzasadniając rozstrzygnięcie naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przez brak odniesienia orzeczenia administracyjnego do obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W decyzji wskazano, że po zniesieniu orzeczenia odwoławczego, odwołanie rozpozna Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. W dniu 24.02.1999 r. Eugeniusz Ż. powołując się na rozstrzygnięcie Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wystąpił do Kolegium o przyznanie - zwrot dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. D.
- Pismem z 3.03.1999 r. Kolegium zawiadomiło o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawy z 2.08.1951 r. Natomiast pismem z 12.03.1999 r. Ewa K.-Z. i Marek K. zawiadomili Kolegium o wejściu w uprawnienia Heleny K. z mocy spadkobrania. W dniu 1.02.2001 r. przekazano do Kolegium akta sprawy z Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Uchwałą z dnia 23 października 2000 r. OPK 11/00 NSA ustalił, że "stwierdzenie, na podstawie art. 156 par. 1 Kpa nieważności orzeczenia administracyjnego, podjętego przez organ odwoławczy na podstawie art. 93 i art. 94 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 maja 1928 r. o postępowaniu administracyjnym /Dz.U. 36 poz. 341 ze zm./ oznacza, że właściwy organ odwoławczy zobowiązany jest do rozpoznania odwołania na podstawie art. 138 Kpa" /teza 1/.
W drugiej tezie tej uchwały rozstrzygnięto, że w takim przypadku "zakresem rozstrzygnięcia organu odwoławczego jest wyłączenie przedmiot sprawy w tej części, w której decyzja organu 1 instancji nie jest ostateczna". W trzeciej tezie zaś wskazano, że "szczególny tryb rozpoznawania wniosku złożonego w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy następuje w drodze decyzji administracyjnej". Takie ustalenia są istotną przesłanką dla oceny formalnych uprawnień wykonania czynności przez Kolegium w tej sprawie. W tym przypadku dla Kolegium istotnym elementem dokonania czynności organu odwoławczego jest decyzja z 12.11.1998 r. Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdzająca nieważności decyzji z 10.06.1952 r. Ministerstwa Gospodarki Komunalnej gdzie uznano, że odmowa przyznania prawa własności czasowej poprzednim właścicielom gruntu warszawskiego nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa wyczerpującym przesłankę z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. Stwierdzając nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej organ centralny uznał jednak, że w ten sposób zmienione zostało tylko rozstrzygnięcie drugoinstancyjne i sprawa powraca do stadium postępowania odwoławczego, zaś on nie jest uprawniony do rozpatrywania odwołania od orzeczenia administracyjnego z 2.08.1951 r. Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawy, gdyż należy to do kognicji Kolegium. Stąd też Kolegium zobowiązane było do podjęcia odnowionego postępowania odwoławczego. Ponieważ w stosunku do tego samego działania administracyjnego nie mogą być jednocześnie podejmowane różne postępowania nadzorcze, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, należało dać pierwszeństwo postępowaniu odwoławczemu i przekształcić "nieprawidłowo" podjęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z 2.08.1951 r. Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawy w "prawidłowo" rozpoczęte postępowanie odwoławcze oparte na odwołaniu Heleny K. i Bolesława K. Co do zakresu odnowionego postępowania odwoławczego, chociaż z informacji Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast oraz akt sprawy nie można ustalić szczegółowej treści tego odwołania, to można ustalić, że takie odwołanie było wniesione, gdyż jest ono wskazane w decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z 10.06.1952 r., jako złożone w dniu 10.08.1951 r. i chociaż treść jego szczegółowo nie jest znana, to nie ma to szczególnego znaczenia, gdyż w obecnej procedurze administracyjnej przyjmuje się obowiązek pełnego badania sprawy przez organ odwoławczy, niezależnie od podniesionych w odwołaniu zarzutów.
Należy zdaniem Kolegium zwrócić uwagę na istotny element decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z 10.06.1952 r., która jest skierowana wyłącznie do Heleny K., chociaż decyzja pierwszoinstancyjna była skierowana także do Bolesława K. Ministerstwo to bowiem szczegółowo znało stan faktyczny przedmiotowej nieruchomości, gdyż równolegle były przeprowadzane inne działania dotyczące budynku przy ul. D. 4 i Ministerstwo pismem skierowanym do Wydziału Gospodarki Mieszkaniowej i Terenów Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy, o tym samym numerze i z tego samego dnia co wydana decyzja prosiło o zarezerwowanie lokalu znajdującego się ww. budynku i dotychczas niezabudowanego przez byłych właścicieli do dyspozycji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej. Ta wiedza pozwoliła Ministerstwu na właściwe ustalenie zakresu przedmiotowego postępowania. Z akt można bowiem ustalić, że jedynym uprawnionym współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości, który podjął działania w trybie dekretu warszawskiego, była tylko Helena K. Jako władająca 1/2 części praw do nieruchomości, wystąpiła ona o przyznanie jej /w liczbie pojedynczej/ prawa własności czasowej i w tym zakresie była ona także stroną postępowania odwoławczego. Takiego wniosku nie złożyli następcy prawni Bolesława K. /Eugeniusz Ż. i Leonid K./ - ani ich poprzednik. Wprawdzie na wniosku Heleny K. (...) widnieje podpis "B. K." nie można jednak z tego wysnuć domniemania, że jego wolą było podjęcie działań w zastępstwie swoich następców. W tym stanie faktycznym należy uznać, że podjęte w oparciu o wniosek złożony w dniu 14.02.1949 r. do Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy postępowanie dotyczyło tylko Heleny K. Nie wolno bowiem zapominać, że przepisy art. 7 dekretu warszawskiego ostro rozgraniczają uprawnienia tych dotychczasowych właścicieli gruntu warszawskiego, którzy złożyli wnioski w trybie ustępu 1 - tutaj zachodzi konieczność przeprowadzenia analizy możliwości i zakresu uwzględnienia takiego wniosku co do uzyskania praw rzeczowych: natomiast ci, - którzy takich wniosków nie złożyli, uzyskiwali możliwość otrzymania wyłącznie odszkodowania.
Prowadzone w oparciu o art. 7 ust. 1 dekretu postępowanie nie dotyczy ustalenia stanu prawnego rzeczy, lecz jest nakierowane wyłącznie na ustalenie uprawnienia konkretnej osoby do konkretnej nieruchomości. Z tego powodu nie można uznać, że postępowanie dekretowe o przyznanie praw rzeczowych dotyczy wszystkich poprzednich właścicieli, jeżeli został złożony przynajmniej jeden wniosek - lecz każdy wniosek rozpoczyna odrębne postępowanie /chociaż sprzężone/ dotyczące uzyskania takiego prawa tylko w stosunku do tych, którzy odpowiednie wnioski złożyli. Takie postępowanie o uzyskanie prawa rzeczowego mogło się jednak zakończyć odmową przyznania tego prawa i wówczas sytuacja wnioskodawcy stawała się zrównana z sytuacją tych pozostałych współwłaścicieli, którzy takiego wniosku nie złożyli. Uznać więc należy, że Eugeniuszowi Ż. i Leonidowi K. nie przysługuje uprawnienie stron w postępowaniu podjętym na wniosek Heleny K., natomiast obecnie stronami postępowania odwoławczego stali się zgodnie z art. 30 par. 4 Kpa Ewa K.-Z. i Marek K., jako współspadkobiercy wnioskodawczyni.
Dokonując oceny prawnej orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawy Kolegium podzieliło pogląd Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast co do oceny merytorycznej treści tego orzeczenia i dlatego uwzględniając ocenę prawną wyrażoną w jego decyzji z 12.11.1998 r. i w tej sprawie uznaje, że na tej samej podstawie naruszenia dyspozycji art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta Stołecznego W. zachodzą warunki do uchylenia orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawy z zastosowaniem art. 138 par. 2 Kpa. Decyzja ta w zakresie ustalonym w sentencji usuwa przeszkodę do podjęcia postępowania w celu ponownego rozpoznania przez Burmistrza Gminy W.-C. wniosku o przyznanie prawa własności czasowej /użytkowania wieczystego/ do nieruchomości przy ul. D. 4 z uwzględnieniem całokształtu obecnej sytuacji tej nieruchomości i faktycznych, bieżących ustaleń podmiotowych.
Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. skargę do NSA wniósł Eugeniusz Ż. Skarżący nie zgadzał się ze stanowiskiem zaprezentowanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podnosił w skardze, że dom Państwa K. przy ul. D. 4 miał 16 izb i był podzielony między nimi w równych częściach. Skarżący aktem notarialnym z 17.11.1947 r. kupił od Bolesława K. połowę tego domu tj. 8 izb. Tą nabytą połowę podzielił się następnie z L. K. B. K. w zamian za mieszkanie załatwiał mu sprawy związane z administrowaniem. Organy administracji zabrały mu mieszkanie oraz działkę przy ul. D. 4 na podstawie nieprawdziwych stwierdzeń, jakoby teren tej posesji był przeznaczony pod park - M. Do dzisiejszego dnia park taki nie powstał. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z 10.06.1952 r. a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło orzeczenie administracyjne z 2.08.1951 r. Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawy odmawiające Bolesławowi K. i Helenie K. prawa własności czasowej do gruntu przy ul. D.
- Tym samym usunięte zostały zdaniem skarżącego zmyślone podstawy prawne uniemożliwiające przyznanie byłym właścicielom prawa do gruntu.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnosiło o odrzucenie skargi uznając brak po stronie skarżącego przymiotu strony w sprawie w rozumieniu art. 28 Kpa. Skarżący nie posiada interesu prawnego w rozpoznawanej sprawie a tym samym legitymacji strony, ponieważ odnowione decyzją organu centralnego z 12.11.1998 r. postępowanie odwoławcze od orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawy z 2.08.1951 r. nie dotyczy jego uprawnień, lecz innych osób /poprzednich współwłaścicieli/, które /w terminie zawitym/ złożyły odpowiedni wniosek określony w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. W przypadku gdyby Sąd doszedł do wniosku, że wniesienie jakiegokolwiek wniosku na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego otwiera możliwość dochodzenia roszczeń określonych w tym dekrecie dla wszystkich poprzednich współwłaścicieli. Kolegium wnosiło o oddalenie skargi, gdyż merytorycznie rozpatrzenie uprawnień do nieruchomości warszawskiej będzie poddane ocenie organu administracji publicznej badającego ponownie sprawę.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyraziło pogląd, że Eugeniuszowi Ż. i Leonidowi K. byłym współwłaścicielom nieruchomości przy ulicy D. nr 4 w W. nie przysługują prawa strony w postępowaniu wszczętym wnioskiem Heleny K. z 9.02.1949 r. - która była współwłaścicielką tej nieruchomości w 1/2 części - o ustanowienie prawa własności czasowej - obecnie użytkowania wieczystego - do gruntu przedmiotowej nieruchomości ponieważ obaj wyżej wymienieni współwłaściciele nie złożyli jak nakazywał dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy odpowiednich wniosków w terminie prawem zakreślonym o przyznanie prawa do gruntu. W następstwie tego stanowiska Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej odrzucenie twierdząc, że wnoszący skargę Eugeniusz Ż. nie ma w rozpoznawanej sprawie interesu prawnego tym samym nie mógł być stroną tego postępowania a co za tym idzie wnieść skargi do NSA na decyzję wydaną w postępowaniu odwoławczym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. W świetle materiału dokumentacyjnego sprawy stanowiska tego nie można podzielić. Uszło bowiem uwadze Kolegium, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z 12.11.1998 r. opartą m.in. na art. 157 par. 1 i par. 2 Kpa po rozpoznaniu wniosków Eugeniusza Ż. i Leonida K. stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z 10.06.1952 r. utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawy z 2.08.1951 r. odmawiające Bolesławowi K. i Helenie K. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości przy ul. D. 4 w W. Organ centralny uznał, że obaj byli współwłaściciele tj. Eugeniusz Ż. i Leonid K. mają interes prawny w tej sprawie i traktował ich jako legitymujących się prawami strony wszczynając z ich wniosków postępowanie nadzorcze względem ww. decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej. Decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast jest ostateczna, pozostaje w obrocie prawnym i tym samym wiąże organy administracyjne swymi ustaleniami w omawianym zakresie. Jak wynika z akt sprawy nieruchomość przy ul. D. 4 w W. była przedmiotem współwłasności. Początkowo współwłaścicielami jej byli Helena K. i Bolesław K. a od 17.11.1947 r. w miejsce Bolesława K. wstąpili z mocy aktu kupna sprzedaży Eugeniusz Ż. i Leonid K. W dniu 9.02.1949 r. Helena K. złożyła do Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy wniosek, w którym domagała się przyznania jej za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do nieruchomości przy ul. D. 4 w W. Zainteresowana nie wnosiła przy tym o ustanowienie prawa do gruntu na przysługującym jej w tej nieruchomości udziale lecz o ustanowienie prawa na nieruchomości. W momencie złożenia przez Helenę K. wzmiankowanego wniosku obowiązywał dekret z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe /Dz.U. nr 57 poz. 319 ze zm./, który w art. 89 /którego obecnym odpowiednikiem jest art. 209 Kc/ przewidywał, że każdy współwłaściciel mógł wykonywać czynności zmierzające do zachowania wspólnego prawa wszystkich współwłaścicieli.
Oznaczało to, że każdy ze współwłaścicieli mógł podejmować działania zachowawcze o jakich stanowił cytowany przepis, których celem było zachowanie wspólnego prawa wszystkich współwłaścicieli w tym przypadku ogólnie rzecz biorąc zachowanie prawa do gruntu w zakresie przewidzianym powołanym dekretem z dnia 26 października 1945 r. oraz własności znajdującego się na nim budynku. Sąd Najwyższy w uchwale 7 sędziów z dnia 15 września 1960 r. I CO 16/60 /OSPiKA 1961 poz. 196/ stwierdził, że "współwłaściciel dokonujący czynności zachowawczej występuje we własnym imieniu, lecz w interesie swoim i pozostałych współwłaścicieli, działając zgodnie z ich domniemaną wolą, sprzeciw zatem choćby tylko niektórych współwłaścicieli nie pozostaje bez wpływu na dokonanie czynności zachowawczej". Pogląd ten zachował swą aktualność także pod rządami Kodeksu cywilnego obecnie obowiązującego. Wynika z tego, że wniosek złożony przez Helenę K. we własnym imieniu o ustanowienie prawa własności czasowej do nieruchomości przy ul. D. 4 w W. wywierał skutki również i dla pozostałych współwłaścicieli tej nieruchomości. Organ administracyjny prowadzący postępowanie wszczęte wnioskiem Heleny K., o którym mowa winien był więc powiadomić o tym postępowaniu pozostałych współwłaścicieli i uzyskać ich stanowisko względem tego wniosku a przede wszystkim czy nie są mu przeciwni.
Nie można zatem tylko z faktu, iż skarżący sam nie złożył w terminie przewidzianym "dekretem warszawskim" prośby o przyznanie prawa własności czasowej do stanowiącego współwłasność gruntu przy ul. D. 4 w W. wprowadzać wniosku jak to uczyniło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w zaskarżonej decyzji, że skarżący a także Leonid K. nie mają interesu prawnego w postępowaniu wszczętym wnioskiem Heleny K,. współwłaścicielki powyższej nieruchomości. Dlatego też nie kwestionując poprawności rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji Sąd zmuszony był ją jednak na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA uchylić, ponieważ poprzez wyrażone w uzasadnieniu stanowiącym integralną cześć decyzji stanowisko o braku uprawnień strony w odniesieniu do Eugeniusza Ż. i Leonida K. organ odwoławczy w sposób nieuzasadniony zawęził krąg podmiotów uprawnionych do brania udziału w postępowaniu, w którym właściwy organ będzie ponownie rozpoznawał wniosek złożony przez Helenę K. 9.02.1949 r.