Wyrok NSA w Warszawie (przed reformą)z 26 listopada 1998 r., sygn. akt I SA 763/98

Uzasadnienie

Komendant Główny Policji decyzją z dnia 16 marca 1998 r. (...) utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w (...) z dnia 25 listopada 1997 r. nr 11/97, którą na podstawie art. 7 i art. 104 Kpa oraz art. 90 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o policji /Dz.U. nr 390 poz. 179 ze zm./ odmówiono wyrażenie zgody na zakup przez Czesława K. z Inspektoratu KWP w (...) lokalu mieszkalnego nr 14 przy ul. T. nr 15 w K. W uzasadnieniu decyzji Komendanta Głównego Policji podano, że Czesław K. jest funkcjonariuszem Komendy Wojewódzkiej Policji w (...) i zajmuje wraz z rodziną /żoną, córką, synem i wnukiem/ lokal mieszkalny nr 14 przy ul. T. nr 15 w K., przydzielony decyzją KW MO z dnia 7 sierpnia 1979 r. Lokal ten pozostaje w dyspozycji KWP w (...). Zgodnie z par. 11 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów /M.P. nr 79 poz. 707/ "Policjant może złożyć wniosek do właściwego organu o umożliwienie mu nabycia przydzielonego lokalu mieszkalnego. Odmowa uwzględnienia wniosku następuje w drodze decyzji administracyjnej". Powołany przepis jednak nie stanowi, w jakich wypadkach ma nastąpić pozytywne, a w jakich negatywne rozpatrzenie wniosku o umożliwienie nabycia zajmowanego mieszkania; z jego treści wynika jedynie, że organ może odmówić uwzględnienia wniosku. Umożliwienie nabycia osobie uprawnionej do policyjnych świadczeń mieszkaniowych zajmowanego lokalu mieszkalnego, będącego w dyspozycji jednostki Policji., wiąże się niewątpliwie z utratą prawa do dysponowania mieszkaniem, to jest możliwości jego odzyskania i ponownego zasiedlenia. Obowiązek realizacji zatem przez jednostkę prawa policjanta do lokalu mieszkalnego oznacza potrzebę zachowania substancji mieszkaniowej będącej w dyspozycji jednostki. Prawo Czesława K. do lokalu mieszkalnego zostało zrealizowane, a odmowne rozpatrzenie jego wniosku o nabycie lokalu nie narusza tego prawa.

Czesław K. zaskarżył powyższą decyzję Komendanta Głównego Policji do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie z powodu naruszenia par. 11 wymienionego zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. przez "jego błędną interpretację". Zdaniem skarżącego, decyzja Komendanta Głównego Policji jest bezprawna. Paragraf 11 powołanego zarządzenia przewiduje możliwość wyrażenia zgody "na wykup lokalu". Z jego brzmienia wynika, że "odmowa ma charakter wyjątku", gdyż tylko dla niej przewiduje się formę decyzji administracyjnej. Tym samym wyrażenie zgody na nabycie lokalu powinno być regułą. Jednakże Komendant Wojewódzki Policji wykluczył regułę wbrew wyraźnie brzmiącemu przepisowi. Powoływanie się przez Komendanta Głównego Policji na obowiązek zapewnienia policjantowi lokalu mieszkalnego jest nie ma miejscu, ponieważ Policja po prostu nie zapewnia żadnych lokali poza bursami policyjnymi. Szermowanie hasłem o dysponowaniu przez Policję mieszkaniami nie jest również argumentem, albowiem do zajmowania lokalu uprawnieni są nie tylko sami funkcjonariusze, ale także emeryci policyjni i ich dzieci - w ogóle członkowie najbliższej rodziny. Szansa odzyskania mieszkania przez Policję jest minimalna i może nastąpić po co najmniej kilkunastu latach.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę przytoczył te same argumenty, jakie zawarte zostały w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, i podał, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy nie znaleziono podstaw do zmiany dotychczasowego stanowiska.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 51 zdanie pierwsze ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ "sąd nie jest związany granicami skargi", a zatem ma prawo i obowiązek ocenić zgodność zaskarżonej decyzji z prawem w pełnym zakresie, a nie wyłącznie w świetle zarzutów skargi. Kierując się przytoczonym przepisem, przede wszystkim należało rozważyć kwestie, czy par. 11 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów /M.P. Nr 76 poz. 707/ mógł stanowić podstawę do wydania zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w (...) z dnia 25 listopada 1997 r. nr 11/97.

Zarządzenie, o którym mowa, zostało wydane na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji /Dz.U. nr 30 poz. 179 ze zm./, uprawniającego Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do określenia szczegółowych zasad przydziału i opróżniania oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 90, a także szczegółowych zasad przydziału i opróżniania tymczasowych kwater. Na taki też zakres przedmiotowy wskazuje tytuł zarządzenia i treść jego par.

1. W wyraźnej sprzeczności z zakresem przedmiotowym tego aktu prawnego, a co za tym idzie - z upoważnieniem ustawowym, pozostaje treść par. 11, stanowiącego, że policjant może złożyć wniosek o umożliwienie mu nabycia przydzielonego lokalu mieszkalnego, a odmowa uwzględnienia wniosku następuje w drodze decyzji administracyjnej. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji więc ani na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy o Policji, ani na podstawie innego przepisu nie był uprawniony do regulowania kwestii związanych z obrotem lokalami w sensie cywilnoprawnym, tj. ich nabywaniem przez policjantów.

Przepis par. 11 cytowanego zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, jako wykraczający poza upoważnienie ustawowe, nie jest przepisem powszechnie obowiązującym i nie może stanowić podstawy do wydania decyzji administracyjnej. Decyzje zatem w przedmiocie umożliwienia policjantowi nabycia przydzielonego mu lokalu mieszkalnego zostały wydane w istocie bez podstawy prawnej i dotknięte są wadą nieważności, o której mowa w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.

Wobec powyższego na podstawie art. 22 ust. 3 i art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ należało orzec jak w sentencji wyroku.