Wyrok WSA w Warszawie z 4 listopada 2004 r., I SA 770/03

Sąd

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie,

Rozpoznanie

na rozprawie w dniu 4 listopada 2004 r.

Sprawa

sprawy ze skargi H. i R.T. na decyzję Ministra Kultury z dnia [...] marca 2003 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala.

Skład

Przewodniczący Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) NSA Anna Łukaszewska-Macioch
Joanna Kaklin protokolant

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2003 r. (nr [...]) Minister Kultury utrzymał w mocy decyzję Generalnego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2000 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Konserwatora Zabytków W. z lipca 1965 r., wpisującej do rejestru zabytków pod nr [...] kamienicę przy ul. [...] w W..

Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z lipca 1965 r. (bez określenia dnia) Wojewódzki Konserwator Zabytków w W. wpisał do rejestru zabytków kamienicę przy ul. [...] w W., z uwagi na jej wartość historyczną i zabytkową

Nieruchomość stanowiła wówczas własność Skarbu Państwa, a następnie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. stała się własnością [...] W.[...].

Umową zawartą w formie aktu notarialnego w dniu 28 czerwca 1995 r. budynek został sprzedany małżonkom H. i R.T., a działka na której jest on postawiony oddana została im w użytkowanie wieczyste. Decyzją Prezydenta W. z dnia [...] października 1998 r. prawo użytkowania wieczystego gruntu przekształcone zostało w prawo własności.

W dniu 27 lutego 2000 r. małżonkowie T. wystąpili do Generalnego Konserwatora Zabytków z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z lipca 1965 r. o wpisaniu dobra kultury do rejestru zabytków wskazując, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. We wniosku wskazano, że w decyzji nie została dokładnie określona data, nie została określona strona lub strony, do których decyzja została skierowana, a uzasadnienie decyzji jest lapidarne i krótkie i nie pozwala na prześledzenie jakimi kryteriami kierował się organ dokonując wpisania kamienicy na listę zabytków.

Decyzją z dnia [...] marca 2000 r. (nr [...]) Generalny Konserwator Zabytków odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Konserwatora Zabytków W. z lipca 1965 r. wpisującej przedmiotową kamienicę do rejestru zabytków.

Organ ten wskazał w uzasadnieniu, decyzji, że rażące naruszenie prawa ma miejsce jedynie wtedy, kiedy rozstrzygnięcie objęte decyzją pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu i chodzi o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

W 1965 r. stroną postępowania w sprawie wpisania obiektu do rejestru zabytków w W. było Prezydium Rady Narodowej W., które w tamtym czasie działało w imieniu właściciela nieruchomości tj. Skarbu Państwa (jednolita własność państwowa).

Odnośnie pozostałych zarzutów wnioskodawców, organ podniósł, że brak w treści decyzji niektórych elementów, które powinna ona zawierać, stosownie do wymogów art. 107 kpa, nie pozbawia jej charakteru decyzji i choć jest ona wadliwa, jednakże jest ważna chyba, że wydana została bez podstawy prawnej lub przez niewłaściwy organ.

Wnioskodawcy złożyli wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, na skutek którego decyzją z dnia [...] czerwca 2000 r. Generalny Konserwator Zabytków, uchylił w całości swoją decyzję z dnia [...] marca 2000 r. oraz stwierdził, że decyzja z lipca 1965 r. została wydana z naruszeniem prawa i wskazał, że nie można stwierdzić nieważności tej decyzji, ponieważ od dnia jej doręczenia upłynęło dziesięć lat.

Odnośnie zarzutu dotyczącego strony postępowania, organ dokonał analizy przepisów obowiązujących w dacie wydawania decyzji i stwierdził, że organem, który wydał decyzję był Konserwator Zabytków W. w Wydziale Kultury Prezydium [...] Rady Narodowej, a nie samo Prezydium, które było wówczas organem administracji.

Organ przekazał decyzję do wiadomości Prezydium [...] Rady Narodowej jako do organu wykonawczego i zarządzającego tejże Rady.

Decyzja nie została doręczona właściwej stronie, którą był [...] Zarząd Gospodarki Mieszkaniowej Prezydium [...] Rady Narodowej W..

Wobec skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną zaistniały przesłanki do zastosowania przepisu art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Odnośnie zarzutu lakonicznego uzasadnienia organ uznał, że nie stanowi to rażącego naruszenia prawa.

Powyższą decyzję zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego H. i R.T. wnosząc o jej uchylenie jako wydanej z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie I SA 1479/00 uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd w uzasadnieniu wyroku wykazał m.in., że niepełne określenie stron w decyzji nie będzie miało znamion ciężkiej wadliwości, bo jest to wada nieistotna, usuwana w trybie rektyfikacji decyzji. Sąd wskazał, że kwestia określenia stron powinna zostać poddana ponownym ustaleniom przez organ, ale na podstawie oryginału decyzji, a nie jej kserokopii.

W lipcu 1965 r. właścicielem obiektu był Skarb Państwa, a nie skarżący, którzy nabyli go w 1965 r.

Sad podkreślił, że brak określenia dnia wydania decyzji, przy podanym miesiącu i roku oraz lakoniczność uzasadnienia decyzji, nie stanowi rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu można bowiem mówić w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem prawa.

W świetle prawa materialnego wpisanie przedmiotowego obiektu do rejestru zabytków, nie naruszyło przepisów ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i muzeach (Dz. U. Nr. 10, poz. 41).

Sąd wskazał, że organ nadzoru pomimo uchybień w zakresie poczynienia ustaleń odnośnie przesłanek zastosowania art. 156 § 1 pkt. 4 kpa prawidłowo ocenił decyzję, stosując przepisy i ich wykładnię obowiązującą w dacie wydania decyzji z lipca 1965 r.

Wobec treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Minister Kultury decyzją z dnia [...] marca 2003 r. utrzymał w mocy decyzję Generalnego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2000 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Konserwatora Zabytków W. z lipca 1965 r. wpisującej do rejestru zabytków kamienicę przy ul. [...] w W..

Organ wskazał, że celem uzyskania oryginału decyzji z lipca 1965 r., zwrócił się do [...] Konserwatora Zabytków, jednakże otrzymał odpis decyzji poświadczony za zgodność z oryginałem, bowiem poszukiwania oryginału nie powiodły się, wobec czego postępowanie było prowadzone na podstawie kopii decyzji.

Organ podniósł, że decyzja wpisująca kamienicę do rejestru zabytków wydana była z urzędu. Decyzja została przekazana do Prezydium Rady Narodowej W. i do ośrodka dokumentacji zabytków. Decyzja nie została doręczona właściwej stronie postępowania tj. [...] Zarządowi Gospodarki Mieszkaniowej Prezydium [...] Rady Narodowej W., który był reprezentantem Skarbu Państwa właściciela nieruchomości. Organ powołał się na uzasadnienie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że niepełne określenie stron w decyzji nie ma znamion ciężkiej wadliwości.

Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli H. i R.T.. Wnieśli oni o uchylenie decyzji z dnia [...] marca 2003 r. wobec naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy – w szczególności art. 107 § 3 kpa, oraz o stwierdzenie nieważności decyzji z lipca 1965 r., z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 kpa.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że decyzja została wydana wbrew zaleceniom Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżona decyzja nie została wydana na podstawie oryginału decyzji z lipca 1965 r., a poświadczenie odpisu za zgodność, wobec braku oryginału dokumentu, było działaniem nieprawidłowym. Skarżący podnieśli, że uzasadnienie decyzji nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 kpa. Uzasadnienie zawarte w zaskarżonej decyzji stanowi jedynie zbiór informacji i nie pozostaje w relacji do wydanego rozstrzygnięcia. Nie wskazuje ono faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oceny całokształtu materiału dowodowego i uzasadnienia prawnego.

Dlatego, zdaniem skarżących, zasadnym jest wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury wniósł o jej oddalenie.

Wskazał, że niesłuszny jest zarzut, że decyzja z [...] marca 2003 r. jest sprzeczna z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2002 r. Sąd ustalił, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z lipca 1965 r., a strony tego postępowania były należycie określone, gdyż wówczas właścicielem obiektu był Skarb Państwa, a skarżący, którzy nabyli obiekt w 1995 r. nie mają w niniejszej sprawie przymiotu strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie został zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd administracyjny bada legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Zgodnie z treścią art. 99 wyżej powołanej ustawy ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym przed 1 stycznia 2004 r., wiąże w sprawie wojewódzkie sądy administracyjne oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie I SA 1479/00 uchylił decyzję Generalnego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2000 r., w której organ uchylił swoją decyzję z [...] marca 2000 r. oraz stwierdził, że decyzja Konserwatora Zabytków W. z lipca 1965 r. wpisująca do rejestru zabytków kamienicę przy ul. [...] w W., została wydana naruszeniem prawa i wskazał, że nie można stwierdzić nieważności decyzji ponieważ od dnia jej doręczenia upłynęło dziesięć lat.

Co prawda w odpisie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego jako data decyzji wskazana jest omyłkowo data "[...] czerwca 2000 r." zamiast "[...] czerwca 2000 r.", jednakże zarówno z numeru decyzji jak i z treści uzasadnienia wyroku Sądu wynika, że przedmiotem rozstrzygnięcia była decyzja z [...] czerwca 2000 r.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyżej powołanego wyroku wskazał, że wpisanie przedmiotowego obiektu do rejestru zabytków, nie naruszyło przepisów ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i muzeach (Dz. U. Nr. 10, poz. 41). Sąd podkreślił także, że organ nadzoru pomimo uchybień w zakresie przesłanek zastosowania art. 156 § 1 pkt. 4 kpa, prawidłowo ocenił decyzję stosując przepisy i ich wykładnię obowiązującą w dacie decyzji z lipca 1965 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylając decyzję organu nadzoru, pozostawił w obiegu prawnym decyzję nie ostateczną Generalnego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2000 r. ([...]), w której to decyzji organ skonstatował, że w 1965 r., stroną postępowania w sprawie wpisania obiektu do rejestru zabytków w W. było Prezydium Rady Narodowej W., które w tamtym czasie działało w imieniu właściciela nieruchomości, którym był Skarb Państwa. Do tego organu skierowano omawianą decyzję.

Naczelny Sąd Administracyjny nie zanegował tego poglądu, a odnośnie podnoszonej przez skarżących kwestii niepełnego określenia stron, Sąd wskazał, że nie ma to znamion ciężkiej wadliwości, gdyż jest to wada nieistotna usuwalna w trybie rektyfikacji decyzji.

Odnosząc poglądy wyrażone w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego na grunt zaskarżonej decyzji wskazać należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, aby przedmiotem analizy organu był oryginał decyzji z lipca 1965 r. Jednakże oryginału decyzji nie dało się odnaleźć, pomimo poszukiwań, co wynika z uzasadnienia decyzji Ministra Kultury. Wskazać jednak należy, że zarówno skarżący, jak również organ nigdy nie podnosili, aby przedstawione do akt sprawy odpisy zawierały nieprawdziwe informacje. Dlatego w sytuacji niemożności odnalezienia oryginału dokumentu nie można stawiać organowi zarzutu nie wykonania zaleceń Sądu. Z materiału dowodowego nie wynika, aby to naruszenie miało wpływ na treść decyzji.

Odnośnie zarzutu nie doręczenia decyzji z lipca 1965 r. stronie, to wskazać należy, że decyzja ta prawidłowo została skierowana do Prezydium Rady Narodowej W.. Prezydium Rady Narodowej było organem wykonawczym i zarządzającym rady narodowej – zgodnie z treścią art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (tekst jednolity z 1963 r., Dz. U. Nr. 29, poz. 172). Na wniosek tego organu mogło nastąpić wpisanie obiektu do rejestru zabytków – co wynika z art. 14 pkt. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i muzeach (Dz. U. Nr. 10, poz. 48).

Właścicielem przedmiotowej nieruchomości był Skarb Państwa. Co prawda z decyzji nie wynika, jaka jednostka (statio fisi) Skarbu Państwa sprawowała w tym okresie funkcje właścicielskie, to jednakże zgodnie z oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można tej okoliczności uznać za wadę w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 kpa, a tym bardziej wadę z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Odnośnie zarzutu, że zaskarżona decyzja Ministra Kultury została wydana z naruszeniem art. 107 kpa wskazać należy, że zarzut ten nie jest w pełni zasadny. Decyzja ta zawiera wszystkie elementy o których mowa w art. 107 § 1 kpa. Co do uzasadnienia decyzji, należy zgodzić się ze stanowiskiem skarżących, że nie odpowiada ona ściśle wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa, bowiem organ skupia się przede wszystkim na kwestiach podniesionych w uzasadnieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego i zaleceniach tam zawartych dla organu rozpoznającego ponownie sprawę, jednakże analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że to uchybienie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Mając na uwadze wszystkie omówione wyżej okoliczności wskazać należy, że w zaskarżonej decyzji organ prawidłowo ustalił, że decyzja Miejskiego Konserwatora Zabytków w W. z lipca 1965 r. nie narusza w sposób rażący prawa i dlatego brak było podstaw określonych w art. 156 § 1 kpa do stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm.).