Uzasadnienie
Decyzją z dnia 17 marca 1981 r. nr L.III.8175.B/59/81 Prezydent Miasta L. cofnął Zakładowi Obliczeniowemu Centrum Informatyki Przemysłu Budowlanego "E" uprawnienia do zajmowania 3 pokoi biurowych o powierzchni 128,65 m2 w budynku przy ul. W. nr 14 w L. i przydzielił je Przedsiębiorstwu Transportowo-Sprzętowemu Budownictwa "T". Następnie decyzją z dnia 29 czerwca 1982 r. nr L.III.8175b/158/82 uchylił tę decyzję i cofnął Zakładowi Obliczeniowemu uprawnienia do zajmowania pomieszczeń o powierzchni 353,16 m2, położonych na III piętrze w tym budynku.
Decyzją z dnia 18 listopada 1982 r. nr GT.IIIa.8171/206/82 Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia 29 czerwca 1982 r., przyjmując za organem I instancji, że w pomieszczeniach nieprodukcyjnych, zajmowanych przez ten Zakład, występuje znaczna nadwyżka powierzchni w stosunku do liczby zatrudnionych pracowników.
W wyniku skargi Centrum Informatyki Przemysłu Budowlanego "E" w W. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 marca 1983 r. I SA 108/83 uchylił powyższą decyzję Wojewody Lubelskiego, stwierdził bowiem, że została ona wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 par. 1 i art. 81 Kpa, ponieważ twierdzenie o dokonaniu przez organ odwoławczy analizy wykorzystania zajmowanych przez Zakład Obliczeniowy pomieszczeń nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym. W szczególności podano w uzasadnieniu wyroku, że w materiale tym, jak również w treści zaskarżonej decyzji, nie wykazano możliwości zapewnienia w pomieszczeniach nieprodukcyjnych, znajdujących się na I i II piętrze, powierzchni niezbędnej dla pracowników zatrudnionych dotychczas w pomieszczeniach położonych na III piętrze.
Wojewoda Lubelski decyzją z dnia 31 marca 1983 r. nr GTL.III.b.8175/9/83 uchylił decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia 29 czerwca 1982 r. nr L.III.8175b/158/82 w części dotyczącej cofnięcia Zakładowi Obliczeniowemu "E" w L. uprawnień do zajmowania pomieszczeń położonych na III piętrze budynku nr 14 przy ul. W. w L. i w tym zakresie rozstrzygnął sprawę co do istoty przez cofnięcie Zakładowi Obliczeniowemu uprawnienia do zajmowania na III piętrze tego budynku 8 pokoi o łącznej powierzchni 252 m2, oznaczonych numerami 306, 307, 311, 313, 314, 315, 316, 317. W uzasadnieniu decyzji podał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy uwzględniono zawarte w uzasadnieniu wyroku okoliczności i ponownie przeprowadzono analizę wykorzystania poszczególnych pomieszczeń nieprodukcyjnych, przy czym główny nacisk położono na możliwość zapewnienia powierzchni niezbędnej do prawidłowego funkcjonowania zakładu. Analizę taką oparto na podstawowej normie powierzchni 4 m2, przypadającej na jednego zatrudnionego zgodnie z uchwałą Prezydium Rządu z 1952 r., która nie została zakwestionowana przez Naczelny Sąd Administracyjny. Na tej podstawie ustalono, że nieprodukcyjna część lokali /tzn. bez pomieszczeń, gdzie zainstalowane są urządzenia elektroniczne, pomieszczeń magazynowych oraz szatni damskiej/ wynosi 497 m2, z których - według stanu zatrudnienia w dniu 15 lutego 1983 r. - korzystały maksymalnie 53 osoby. Porównanie tej powierzchni z obowiązującą normą /4 m2 na osobę/ dałoby nadwyżkę wynoszącą 285 m2 powierzchni biurowej. Z tego powodu uchylona została decyzja organu I instancji, przy czym - uwzględniając charakter pracy oraz strukturę organizacyjną Zakładu - cofnięto mu uprawnienia jedynie do pomieszczeń o powierzchni 252 m2. W pomieszczeniach tych zatrudnionych jest łącznie 17 osób, które mogą być rozmieszczone w pozostałych pomieszczeniach nieprodukcyjnych Zakładu Obliczeniowego. Na przykład przeznaczenie na tajną kancelarię pokoju nr 307 /48 m2/, gdzie zatrudniona jest tylko 1 osoba na 1/2 etatu, nie znajduje uzasadnienia. Tajna kancelaria może być zlokalizowana w pokoju zajmowanym przez tzw. herbaciarnię /o pow. 6,5 m2/, której działalność na terenie Zakładu nie wynika z faktycznych potrzeb. Niekwestionowaną nadwyżkę - zdaniem organu II instancji - stanowi również tzw. pokój użytkownika /o pow. 10,1 m2/, w którym pomieścić może 2 osoby. Z kolei likwidacja pokoju wypoczynkowego operatorów /którzy mogą korzystać z pokoju wypoczynkowego elektroników/ pozwoli na rozmieszczenie w nim 9 osób z III piętra. Występuje także możliwość umieszczenia w 1 pokoju o pow. 22,1 m2 5 pracowników kontroli wejścia-wyjścia, którzy dotychczas zajmują dwa pokoje o łącznej powierzchni 39 m2. W ten sposób zwolniony może zostać pokój o pow. 17,1 m2, który można przeznaczyć dla celów wypoczynkowych operatorek dziurkarek i sprawdzarek, zaś pomieszczenie o pow. 27 m2, wykorzystywane dotychczas na ten cel, da możliwość umieszczenia w nim kolejnych 5 osób z pomieszczeń, w stosunku do których cofnięto uprawnienia. Również efektywniejsze wykorzystanie pomieszczeń magazynowych dałoby możliwość uzyskania dodatkowej powierzchni dla celów biurowych.
Omówioną wyżej decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 31 marca 1983 r. Centrum Informatyki Przemysłu Budowlanego "E" w W. zaskarżyło do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie. zdaniem skarżącego, decyzja ta wydana została z obrazą art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa, ponieważ przyjęcie przez organ II instancji normy 4 m2 powierzchni biurowej na 1 zatrudnionego nie może stanowić podstawy do wyliczenia powierzchni niezbędnej do specjalistycznej działalności Zakładu Obliczeniowego. Po odliczeniu powierzchni sali konferencyjnej, herbaciarni, kasy, pokoju dyrektora, pokoju zastępcy dyrektora i sekretariatu pozostaje na III piętrze 8 spornych pokoi, w których pracują obecnie 24 osoby. Pokój nr 307 o pow. 48 m2, w którym znajduje się tajna kancelaria, archiwum zakładowe i skład kart do perforacji, nie może być zwolniony, a jego funkcje przeniesione do pomieszczenia o pow. 6 m2, między innymi ze względu na specjalne przystosowanie i zabezpieczenie. Tzw. pokój użytkowników o pow. 10,1 m2 przeznaczony jest dla klientów dokonujących czynności związanych z przygotowywaniem materiałów niezbędnych do obliczeń, dokonywania korekt i przekazywania dostarczanych materiałów eksploatacyjnych oraz współpracy z technologią przetwarzania danych. Pokój ten nie może być wykorzystany do innych celów i do umieszczenia w nim innych pracowników. Pokój na I piętrze o pow. 39 m2, przeznaczony dla operatorów EMC, jest niezbędny ze względu na nadmierne natężenie hałasu panującego w sali EMC. W pokoju tym wykonywane są inne czynności, jak studiowanie dokumentacji i ustalanie procesu technologicznego i kompletowanie materiałów do przetwarzania. pracuje w nim łącznie 7 osób, w tym 3 osoby prowadzące bibliotekę taśm magnetycznych i dysków oraz planowanie i rozliczanie produkcji. Przemieszczenie tych osób do pokoju elektroników o pow. 16 m2, który znajduje się w sąsiedztwie laboratorium i jest miejscem pracy 6 elektroników, jest więc niemożliwe. Podobnie podany przez organ II instancji sposób zagospodarowania pokoi na II piętrze,. w których usytuowana jest kontrola "wejścia-wyjścia", zatrudniająca łącznie 5 osób, jest - jak podano w skardze -nie do przyjęcia. w pokoju "wejścia" o pow. 22,1 m2 pracują 3 osoby obsługujące codziennie wielu użytkowników przez przyjmowanie dokumentów źródłowych, księgowych, finansowych, płacowych /obszerne objętości/, segregowanie ich i układanie na specjalnie przystosowanych regałach. Pokój ten nie może być zagospodarowany w inny sposób. Pokój "wyjścia" o pow. 17 m2, w którym pracują 2 osoby, przeznaczony jest do odbioru dokumentacji źródłowej przetworzonej na EMC, dokumentacji wyników przetwarzania /tabulogramy/ i wydawania jej klientom. Ponadto przygotowywana tam jest i kompletowana dokumentacja do wysyłki. Tak więc przeniesienie dalszych 5 osób z III piętra do pokoi "wejścia-wyjścia" jest niemożliwe. Organ II instancji pominął też milczeniem sprawę znajdującej się na III piętrze kasy, która - jego zdaniem - powinna być przeniesiona. zakład Obliczeniowy nie ma jednak dla niej innego odpowiedniego pomieszczenia.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie, wywodząc między innymi, że podniesione w skardze argumenty co do niezbędności pomieszczeń dla statutowej działalności zakładu nie dają się pogodzić z ich faktycznym wykorzystaniem, które wskazuje, że pomieszczenia te powinny być traktowane jako nadwyżka powierzchni. Przedstawiony ponadto w skardze stan zatrudnienia, to jest 24 osoby, nie jest zgodny ze stanem stwierdzonym protokołem kontroli, potwierdzonym przez Zakład. zdaniem organu, operatorzy i elektronicy powinni większość czasu spędzać w sali EMC lub w laboratorium elektronicznym, a zatem pozostawienie dla ich potrzeb 1 pokoju poza pomieszczeniami produkcyjnymi zaspokaja ich potrzeby socjalne. Sprzeczne wydają się być również wyjaśnienia w sprawie braku możliwości połączenia pokoi komórek określonych jako "wejście" i "wyjście", zwłaszcza w porównaniu z opisem funkcji pokoju użytkownika.
W toku rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącego przedstawił ekspertyzę opracowaną przez Zakłady Elektroniczne "E" - Zakład Projektowania Systemów w W., z której wynika, że deficyt powierzchni niezbędnej Zakładowi Obliczeniowemu "E" w L. wynosi 146 m2. Wojewoda Lubelski, pismem procesowym z dnia 8 czerwca 1983 r. nr GTL.III.b.8175/9/83, zakwestionował jednak jej wartość jako dowodu w sprawie. Ekspertyza ta została opracowana na podstawie projektów budowlanych parteru, II, III i IV piętra budynku przy ul. W. w L., przy założeniu, że Zakład Obliczeniowy jeszcze nie funkcjonuje, a funkcja poszczególnych pomieszczeń będzie dodatkowo projektowana. konsekwencją takiego założenia jest - jak stwierdza Wojewoda - obliczenie powierzchni przysługujących, a nie faktycznie występujących, oraz dwukrotne ujmowanie tych samych osób i obliczanie dla nich powierzchni. W toku rozprawy ustalono też - co przyznał również Wojewoda Lubelski w piśmie procesowym z dnia 8 czerwca 1983 r. nr GTL.III.b.8175/9/83 - że w decyzji z dnia 31 marca 1983 r. błędnie została określona liczba pracowników korzystających z nieprodukcyjnej części zakładu na pierwszej zmianie: podano 53 osoby, podczas gdy z pomieszczeń tych korzystają 63 osoby, a zatem nadwyżka powierzchni nieprodukcyjnej wynosi 245 m2, a nie 285 m2, jak podano w decyzji. Pełnomocnik skarżącego oświadczył przed Sądem, że na III piętrze omawianego budynku nie ma pokoju nr 317, do którego cofnięto Zakładowi Obliczeniowemu uprawnienia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sądowa kontrola decyzji administracyjnych - stosownie do treści art. 196 par. 1 Kpa - polega na badaniu ich zgodności z prawem, a więc zgodności z normami prawa materialnego, jak i z przepisami postępowania administracyjnego. naczelny Sąd Administracyjny natomiast nie bada rozstrzygnięć organów administracji państwowej z punktu widzenia celowości i ich merytorycznej słuszności.
Podstawę prawną zaskarżonej decyzji, jeżeli chodzi o przepisy materialnego prawa administracyjnego, stanowi art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. nr 14 poz. 84/. Treść tego przepisu trzeba przytoczyć, jako że odgrywa on zasadniczą rolę w rozważaniach sądu. przepis ten mówi, że terenowy organ administracji państwowej - w przypadkach uzasadnionych szczególnymi względami społecznymi lub gospodarczymi -może wydać decyzję o zmianie w stanie zajmowania lokali użytkowych - z wyjątkiem lokali w domach stanowiących własność spółdzielni budownictwa mieszkaniowego - zajmowanych przez jednostki gospodarki uspołecznionej, chociażby najem tych lokali nie wymagał decyzji o ich przydziale. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - czemu dał wyraz w wyroku z dnia 1 marca 1983 r. I SA 108/83 - duże trudności lokalowe i niepełne wykorzystanie lokali użytkowych stanowią wystarczające uzasadnienie w świetle hipotezy cytowanego przepisu. stanowisko takie zajmuje również Małgorzata Mincer w aprobującej glosie do wskazanego wyżej wyroku NSA /OSPiKA 1983 z. 10 poz. 216 str. 512/.
Wychodząc z tych przesłanek, z ustaleń co do trudnej sytuacji w dziedzinie lokali użytkowych na terenie miasta L. i niepełnego wykorzystania pomieszczeń zajmowanych przez Zakład Obliczeniowy "E" w L., Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 marca 1983 r. I SA 108/83 uznał, że zasadne jest stanowisko organów administracji państwowej co do zmiany /ograniczenia/ powierzchni pomieszczeń zajmowanych przez ten Zakład. Ocena ta - w myśl art. 209 Kpa - wiąże w niniejszej sprawie zarówno Sąd, jak i organy administracji państwowej. bez znaczenia dla rozstrzygnięcia Sądu jest także ekspertyza w sprawie zagospodarowania pomieszczeń tego Zakładu Obliczeniowego, opracowana przez Zakłady Elektroniczne "E" - Zakład Projektowania Systemów w W., która zresztą nie bierze w pełni pod uwagę realiów występujących w rozpatrywanej sprawie i zawiera pewne nieścisłości, na które wskazuje /jednak nie zawsze celnie/ Wojewoda Lubelski w piśmie procesowym z dnia 8 czerwca 1983 r. Projekt Zakładu Obliczeniowego, jak wynika z akt sprawy, przewidywał zatrudnienie w nim 133 osób, zaś Naczelny Dyrektor Centrum Informatyki Przemysłu Budowlanego "E" w W. w piśmie z dnia 12 maja 1980 r. nr N/2012/80, skierowanym do Wojewody Lubelskiego, podał, że "pełne zatrudnienie w Zakładzie "E" w L. wynosić będzie 180 pracowników". Faktycznie zaś w dniu 31 marca 1983 r. w Zakładzie tym zatrudniano 87 osób, z czego 10 osób przebywało na urlopach wychowawczych i bezpłatnych, a według stanu na dzień 25 maja 1983 r. zatrudnienie zmniejszyło się o 5 osób. Porównanie zatrudnienia planowanego i faktycznego wskazuje niezbicie na niepełne wykorzystanie przez Zakład Obliczeniowy powierzchni użytkowej, nawet jeżeli się przyjmie, że planowany wzrost zatrudnienia nastąpić miałby głównie w grupie pracowników produkcyjnych, korzystających przede wszystkim z tzw. pomieszczeń produkcyjnych. jednakże przewidywany rozwój Zakładu Obliczeniowego i planowany w związku z tym wzrost zatrudnienia nie jest okolicznością, która wpływałaby na rozstrzygnięcie sprawy, albowiem zdarzenia przyszłe i niepewne nie mogą mieć wpływu na stwierdzony sposób wykorzystywania lokali użytkowych. Zasadność tego potwierdza fakt, że w maju 1980 r. Naczelny Dyrektor Centrum informatyki Przemysłu Budowlanego "E" w W. przewidywał zatrudnienie w Zakładzie Obliczeniowym w L. 180 osób, a po upływie 3 lat wynosi ono mniej niż połowę tej wielkości.
Skoro zatem - jak wynika z powyższego - powstały przesłanki faktyczne i prawne do ograniczenia Zakładowi Obliczeniowemu "E" w L. powierzchni użytkowej, to pozostało jedynie rozstrzygnąć kwestię wielkości tego ograniczenia.
Wojewoda Lubelski przyjął w zaskarżonej decyzji, że norma 4 m2 na jednego zatrudnionego na pierwszej zmianie, określona w uchwale Prezydium Rządu z 1952 r., będzie normą wystarczającą, zważywszy że większość pracowników Zakładu Obliczeniowego pracuje w tzw. pomieszczeniach produkcyjnych, które nie były brane pod uwagę przy obliczaniu nadwyżki powierzchni użytkowej. Przypadającą według tego założenia powierzchnię użytkową zwiększył o 33 m2 co w sumie daje około 5 m2 na jednego zatrudnionego poza pomieszczeniami produkcyjnymi oraz dodatkowo po 4 m2 /poza pomieszczeniami produkcyjnymi/ na jednego zatrudnionego w pomieszczeniach produkcyjnych. organ administracji państwowej, powołując się na uchwałę Prezydium Rządu z 1952 r. podał przy tym, że uchwała ta nie została zakwestionowana przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd jednak, badając poprzednio sprawę, nie ustosunkowywał się do tej uchwały Prezydium Rządu, gdyż nie zachodziła taka potrzeba. Obecnie jednak należy zauważyć, że uchwała nr 441 Prezydium Rządu z dnia 24 maja 1952 r. w sprawie ustalania powierzchni lokali biurowych /M. P. A-49 poz. 672 ze zm./, jako akt nie mający podstawy ustawowej, nie ma mocy powszechnie obowiązującej i nie może stanowić podstawy prawnej decyzji. Niemniej jednak można się zgodzić z przyjętym przez organ sposobem ustalenia powierzchni użytkowej, ponieważ prowadzi on do ustalenia powierzchni użytkowej, bez której Zakład Obliczeniowy może funkcjonować, wykorzystując efektywniej pozostałą powierzchnię. Skoro jednak organ przyjął jakieś kryterium ustalenia tej powierzchni, powinno z tego wynikać rozstrzygnięcie sprawy, a treść decyzji o zadysponowaniu powierzchnią lokali użytkowych powinna być logicznym wynikiem ustalonych faktów i ich prawnej oceny w świetle tego kryterium. Tymczasem w omawianej sprawie decyzja wydana została na podstawie błędnie przyjętego stanu faktycznego, co czyni rozstrzygnięcie wadliwym. Organ administracji państwowej bowiem przyjął, że z nieprodukcyjnej części Zakładu Obliczeniowego korzystają na pierwszej zmianie 53 osoby, podczas gdy faktycznie korzystają z niej 63 osoby. W rezultacie cofnięto Zakładowi uprawnienia do 40 m2 powierzchni użytkowej więcej niżby to wynikało z przyjętych założeń. Nie można więc zgodzić się ze stanowiskiem organu /zawartym w piśmie procesowym z dnia 8 czerwca 1983 r./, że "pomyłka ta nie powinna mieć wpływu na rozstrzygnięcie" sprawy.
Zaskarżoną decyzją Wojewoda Lubelski cofnął Zakładowi Obliczeniowemu uprawnienia do zajmowania wyraźnie wskazanych pomieszczeń, to jest pokoi oznaczonych numerami: 306, 307, 311, 313, 314, 315, 317. Tymczasem pełnomocnik oświadczył na rozprawie, że pokoju o numerze 317 nie ma w budynku przy ul. W. nr 14, a zatem i pod tym względem decyzja jest wadliwa, nie określa bowiem ściśle pomieszczeń, co do których cofnięto uprawnienie Zakładowi Obliczeniowemu, w konsekwencji czego staje się trudna do wykonania.
Podane wyżej uchybienia stanowią naruszenie art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa, a ponieważ naruszenie tych przepisów miało istotny wpływ na wynik sprawy, stosownie do art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa, należało orzec, jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 208 Kpa.
W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ administracji państwowej powinien rozważyć, czy zakres zmiany stanu zajmowania lokali użytkowych, a więc założony stopień ograniczenia powierzchni użytkowej Zakładu Obliczeniowego "E" w L., jest w pełni uzasadniony z punktu widzenia potrzeb przyszłych użytkowników pomieszczeń objętych decyzją, co może stanowić przesłankę do stwierdzenia, że zachodzą uzasadnione szczególne względy, o których mowa w art. 41 ust. 1 prawa lokalowego.