Uzasadnienie
Decyzją Nr II.LK-8430/34/90 z dnia 14 listopada 1990 r., wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Ł. z powołaniem się na art. 61 ustawy z 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. 1987 nr 30 poz. 165/ oraz ogólnie na rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 1990 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie czynszów najmu za lokale mieszkalne i użytkowe /Dz.U. nr 51 poz. 304/, a także na rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 grudnia 1987 r. w sprawie czynszów najmu za lokale mieszkalne i użytkowe /Dz.U. nr 40 poz. 230/, ustalono na wniosek Marii P. należny od niej czynsz najmu za lokal mieszkalny Nr 3 w budynku Nr 218 przy ul. P. w Ł. w wysokości 570 zł za 1 m2. Uznając, że w lokalu występuje nadwyżka powierzchni mieszkalnej w postaci jednego pokoju o powierzchni 16,06 m2, za tę nadwyżkę obliczono stawkę podwyższoną o 200 proc., to jest w wysokości 1.140 zł za 1 m2. Ogółem czynsz ustalono w wysokości 64.170 zł za lokal o powierzchni użytkowej 80,64 m2, w czym 37,34 m2 i 16,06 m2 przypada na pokoje mieszkalne. Uznano, że Marii P., będącej osobą samotną, przysługują dwie normy zaludnienia, którym odpowiada pokój o powierzchni 37,34 m2. Drugi pokój stanowi nadwyżkę o powierzchni 16,06 m2 i za nią zastosowano stawkę podwyższoną o 200 proc. Czynsz w tej wysokości ustalono od dnia 1 września 1990 r.
Od decyzji tej odwołała się Wanda S., administratorka domu, z zarzutem, że nie określono daty, od której obowiązuje ten czynsz. Ponadto zakwestionowała wydanie decyzji na wniosek Marii P., stwierdzając, że z wnioskiem takim wystąpiła sama do organu administracji w dniu 24 września 1990 r. Oprócz tego zakwestionowała ocenę, że powierzchnię ponadnormatywną stanowi pokój o powierzchni 16,06 m2. Jej zdaniem, pokój ten odpowiada podwójnej normie zaludnienia, wynoszącej 7-10 m2 na 1 osobę, przy czym przepis o przysługiwaniu samotnej osobie dwóch norm dotyczy przydziału lokalu. Odwołanie nie zostało uwzględnione i decyzją nr KO.I.442/91 z dnia 17 maja 1991 r. Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym Województwa Ł. orzekło o utrzymaniu decyzji organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu stwierdzono, że potraktowanie pokoju o powierzchni 37,34 m2 za odpowiadający normom zaludnienia przysługującym Marii P. było zgodne z par. 9 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 grudnia 1987 r. w sprawie czynszów najmu za lokale mieszkalne i użytkowe /Dz.U. nr 40 poz. 230/. Z zaskarżonej decyzji wynika, że czynsz obowiązuje od 1 września 1990 r., przy czym jest bez znaczenia, kto jest wnioskodawcą decyzji.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję ostateczną Kolegium Odwoławczego Wanda S. zarzuciła, że nie zapoznało się ono z dokumentami i faktami, a także nie uzasadniło, dlaczego przy normie zaludnienia 7-10 m2 uznało powierzchnię 16,06 m2 za zbyt małą. Stwierdziła, że w tych warunkach jej obowiązkiem nie jest "dotowanie powyższej decyzji. W związku z powyższym powinien być wskazany organ, który wyrówna moje straty wynikłe z tak mocno obniżonego czynszu". Z uzasadnienia skargi wynika, że Wanda S. kwestionuje prawo Marii P. do korzystania z podwójnej normy zaludnienia, a ponadto podtrzymuje zarzut o braku terminu obowiązywania ustalonego decyzją czynszu.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, podtrzymując pogląd, że osobie samotnej przysługują dwie normy zaludnienia, a więc powierzchnia, od której Maria P. powinna płacić czynsz według stawki bazowej, wynosi 20 m2.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Z akt sprawy wynika, że Maria P. uzyskała przydział spornego lokalu łącznie dla 4 osób w 1961 r. i w wyniku zmian rodzinnych pozostaje w tym lokalu sama, nie korzystając z uprawnień do dodatkowej powierzchni mieszkalnej. Akta administracyjne nie dostarczają dowodu, że Maria P. wystąpiła do organu administracji z wnioskiem o zamianę zajmowanego lokalu na mniejszy, co oznacza, iż w stosunku do niej ma zastosowanie art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. 1987 nr 30 poz. 165 ze zm./. Przepis ten ustala, że najemca zajmujący lokal o powierzchni mieszkalnej większej od przysługujących mu norm zaludnienia opłaca czynsz podwyższony, jeżeli nadwyżka powierzchni mieszkalnej obejmuje co najmniej 1 pokój. Maria P. zajmuje dwa pokoje, z których jeden ma powierzchnię 16,06 m2, drugi zaś - 37,34 m2. Powstał więc spór rozstrzygnięty zaskarżonymi decyzjami, który z tych pokoi stanowi nadwyżkę powierzchni mieszkalnej. W toku rozpatrywania tego sporu organy administracji jednoznacznie nawiązały do poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 1989 r. I SA 1001/88, że "w odniesieniu do osób samotnych (...) przepisy prawa przewidują dwie normy zaludnienia", co wynika z par. 10 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 1987 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów prawa lokalowego /Dz.U. nr 36 poz. 203/. Sąd wobec tego stwierdził, że w świetle par. 9 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 grudnia 1987 r. w sprawie czynszów najmu za lokale mieszkalne i użytkowe /Dz.U. nr 40 poz. 230/ osoba samotna "ma uprawnienie do dodatkowej normy". Nawiązując do powyższego poglądu prawnego, organy, administracji orzekające w niniejszej sprawie uznały, że Marii P. przysługują dwie normy zaludnienia, to jest 20 m2. Ponieważ jednak przekracza to powierzchnię mniejszego pokoju /16,06 m2/, czynsz nie podwyższony powinna ona opłacać za pokój o powierzchni 37,34 m2, natomiast czynsz podwyższony - za pokój o powierzchni 16,06 m2, gdyż ten właśnie pokój stanowi nadwyżkę powierzchni mieszkalnej.
Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie nie podziela wykładni prawa wyrażonej w wyroku z dnia 26 kwietnia 1989 r. I SA 1001/88 i nie uznał zaskarżonych decyzji w sprawie niniejszej za zgodne z prawem. Faktem jest, że par. 10 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 1987 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów prawa lokalowego /Dz.U. nr 36 poz. 203 ze zm./ stwierdza, iż "osoba samotna może otrzymać przydział lokalu o powierzchni odpowiadającej dwóm normom zaludnienia". Trzeba jednak pamiętać, że przepis jest sformułowany fakultatywnie, a zatem nie ustanawia zasady dającej się interpretować jako uprawnienie przysługujące stronie. Z kontekstu całego par. 10 tego rozporządzenia należy raczej wnioskować, że jego ust. 5 stanowi przyzwolenie dla organów orzekających na odstąpienie od reguł zawartych w ustępach 1 i 2. Wystarczy zresztą porównać redakcję ust. 3 i ust. 5 w par. 10 omawianego tu rozporządzenia, by stwierdzić, że pierwszy jest sformułowany obligatoryjnie /"uwzględnia się dodatkowo jedną normę zaludnienia"/, drugi zaś jedynie fakultatywnie /"może otrzymać przydział"/. Przepis prawa sformułowany fakultatywnie nie może być traktowany jako źródło uprawnienia; źródłem takim jest dopiero akt właściwej władzy, przyznający uprawnienie na podstawie takiego przepisu. Prawodawca jednoznacznie tak właśnie pojmował istotę par. 10 ust. 5 powyższego rozporządzenia, ponieważ użył w nim sformułowania "może otrzymać przydział", przewidział więc drogę wydania aktu konstytutywnego. Jeżeli zaś tak interpretować powyższy przepis, trzeba dojść do wniosku, że ma on zastosowanie tylko do stanów faktycznych będących przedmiotem rozstrzygnięcia o prawach do lokalu /o przydziale lokalu/ po dniu wejścia w życie omawianego tu rozporządzenia z dnia 9 listopada 1987 r., to jest po dniu 1 stycznia 1988 r.
Przechodząc na płaszczyznę przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 grudnia 1987 r. w sprawie czynszów najmu za lokale mieszkalne i użytkowe /Dz.U. nr 40 poz. 230/, trzeba przypomnieć, że sprawa niniejsza była przez organ administracji II instancji rozstrzygana na podstawie par. 9 ust. 3 tego rozporządzenia, ten bowiem przepis prawa materialnego został wskazany w uzasadnieniu decyzji ostatecznej /organ I instancji powołał się ogólnie na powyższe rozporządzenie, nie wskazując konkretnego przepisu prawa/. Omawiany przepis rozporządzenia przesądza, że "Pokój stanowi nadwyżkę, jeżeli w pozostałych pokojach najemca ma zapewnioną powierzchnię przysługującą według normy 10 m2 na osobę oraz z tytułu dodatkowej powierzchni mieszkalnej albo uprawnień do dodatkowych norm lub pokoi". Jak z tego wynika, zasadą jest przyjmowanie normy 10 m2 jako punktu wyjścia obliczeń powierzchni przysługującej najemcy. Od tej zasady prawodawca czyni odstępstwa, posługując się dwoma różnymi pojęciami: "dodatkowej powierzchni mieszkalnej" oraz "uprawnień do dodatkowych norm lub pokoi". Pojęcie "dodatkowej powierzchni mieszkalnej" ma swe źródło w art. 54 ust. 1 prawa lokalowego w postaci przepisu odsyłającego do przepisów wykonawczych. Problemem tym jednak Sąd nie zajmował się, ponieważ kwestia ta nie występowała w sprawie. Należało jednak dokonać interpretacji sformułowania "uprawnień do dodatkowych norm lub pokoi", ono bowiem było przedmiotem rozważań w sprawie I SA 1001/88. Uprawnienia takie mogą wynikać bezpośrednio z przepisu prawa lub z decyzji administracyjnej.
Pozostając na gruncie przepisów wcześniej omawianego rozporządzenia z dnia 9 listopada 1987 r., można dla przykładu wskazać, że uprawnienie z mocy prawa do "dodatkowej normy" przewiduje par. 10 ust. 3 tego rozporządzenia, nakazujący uwzględnienie dodatkowej jednej normy zaludnienia przy przydziale lokalu bezdzietnemu małżeństwu. Organ ma obowiązek w takich okolicznościach przydzielić bezdzietnemu małżeństwu lokal odpowiadający 3 normom zaludnienia, ponieważ uprawnienie do "dodatkowej normy" wynika z przepisu prawa. Uwzględniając natomiast wywody wcześniejsze na temat wykładni par. 10 ust. 5 tego rozporządzenia, odmawiające nadania temu przepisowi charakteru uprawnienia z mocy prawa dla strony, nie można uznać, że zachodzi bezpośrednia i prosta więź pomiędzy tym przepisem a pojęciem dodatkowej normy w rozumieniu par. 9 ust. 3 cytowanego rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1987 r. Przeciwnie, takiej więzi bezpośredniej między oboma omawianymi przepisami nie ma. Na gruncie par. 10 ust. 5 cytowanego rozporządzenia z dnia 9 listopada 1987 r. tytułem do korzystania z uprawnienia do dodatkowej normy w rozumieniu par. 9 ust. 3 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1987 r. jest wyłącznie decyzja o przydziale samotnej osobie lokalu o powierzchni mieszkalnej zawierającej się pomiędzy 10 a 20 m2, wydana po dniu 1 stycznia 1988 r. i powołująca się na ten przepis; taka właśnie decyzja stanowi jedyny łącznik pomiędzy oboma omawianymi tu przepisami prawa.
Zważywszy, że Maria P. korzysta z lokalu nr 3 w domu przy ul. P. nr 218 w Ł. na mocy przydziału z dnia 12 października 1961 r. i w dniu orzekania decyzją ostateczną o wymiarze czynszu w niniejszej sprawie zajmowała ten lokal samotnie, brak było podstaw do twierdzenia, że jako osobie samotnej przysługują jej dwie normy zaludnienia na mocy par. 10 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 1987 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów prawa lokalowego /Dz.U. nr 36 poz. 203/, obowiązującego od 1 stycznia 1988 r. Przepis ten bowiem, jak to wcześniej stwierdzono, nie przyznaje stronie uprawnienia z mocy prawa, w rozpatrywanej sprawie zaś nie wydano Marii P. decyzji o przydziale lokalu z powołaniem się na ten przepis rozporządzenia. W konsekwencji tego Maria P. nie korzysta z "uprawnień do dodatkowych norm lub pokoi" w rozumieniu par. 9 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 grudnia 1987 r. w sprawie czynszów najmu za lokale mieszkalne i użytkowe /Dz.U. nr 40 poz. 230 ze zm./, wobec czego przysługiwała jej tylko norma 10 m2. W myśl zaś tego przepisu przysługującą tej najemczyni powierzchnię mieszkalną zapewniał pokój o powierzchni 16,06 m2.
Uznając zatem, że zaskarżone decyzje organów obu instancji zostały wydane z istotnym naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny decyzje te uchylił na zasadzie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 Kpa, orzekając o zwrocie kosztów zgodnie z art. 208 Kpa.