Uzasadnienie
Wojewódzki Konserwator Zabytków działający z upoważnienia Wojewody B. decyzją (...) z dnia 28 września 1998 r. na podstawie art. 5 pkt 1, art. 8 ust. 1 pkt 3 i art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury /Dz.U. nr 10 poz. 48 ze zm./ po przeprowadzeniu postępowania na wniosek Fundacji Rodziny Nissenbaumów wpisał do rejestru zabytków woj. białostockiego pod nr rejestru 846 cmentarz żydowski usytuowany w K. na działce oznaczonej nr geodezyjnym 510/1 o pow. 0,8133 ha będącej własnością Skarbu Państwa, we władaniu Związku Gmin Wyznaniowych Żydowskich Rzeczypospolitej Polskiej. Cmentarz założony prawdopodobnie w XVIII w., obecnie nieczynny, rozplanowany na planie nieregularnego wieloboku, położony na wzgórzu, we wschodniej części miejscowości, ogrodzony metalowym ogrodzeniem z powtarzającym się motywem menory na przęsłach. Na cmentarzu znajdują się fragmenty dwóch nagrobków. Granice ochrony konserwatorskiej oznaczono kolorem czerwonym na załączonym wyrysie geodezyjnym, stanowiącym integralną część niniejszej decyzji.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Fundacja Rodziny Nissenbaumów żądając jej zmiany w części dotyczącej wyrysu granic ochrony konserwatorskiej cmentarza i objęcia ochroną całości cmentarza wraz z terenem drogi. Zdaniem Fundacji część grzebalna cmentarza znajdowała się również w miejscu, w którym obecnie przeprowadzono drogę i powinna być wpisana niezależnie od faktu przeprowadzenia drogi. Pozwoli to na zachowanie całości cmentarza w przypadku likwidacji drogi. Fakt przeprowadzenia drogi nie stoi na przeszkodzie objęcia ochroną całości cmentarza i sprawowania nad nim opieki przez służby ochrony zabytków.
Generalny Konserwator Zabytków decyzją (...) z dnia 14 marca 2000 r. na podstawie art. 138 par. 1 pkt 3 Kpa umorzył postępowanie odwoławcze, gdyż odwołujący się nie posiada przymiotu strony. Przepis art. 28 Kpa stanowi, że stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 1993 r. II SA 1783/93 do uzyskania przymiotu strony nie wystarczy wykazanie jakiegokolwiek interesu, lecz musi to być interes prawny, a więc oparty na prawie przy czym to czy interes będący treścią żądania ma charakter prawny, czy tylko faktyczny decyduje treść obowiązujących przepisów prawa materialnego.
Przepis statutu, iż Fundacja sprawuje opiekę nad obiektami sakralnymi wyznania mojżeszowego oraz innych zabytków w Polsce nie uzasadnia posiadania interesu prawnego do występowania w niniejszej sprawie w charakterze strony, gdyż nie mieści się on w pojęciu prawa materialnego. Nie można także uznać Fundacji za organizację społeczną i dopuścić jej do udziału w postępowaniu w charakterze strony, stosownie do przepisu art. 31 par. 1 Kpa.
Skargę na powyższą decyzję wniosła Fundacja Rodziny Nissenbaumów stwierdzając, iż zgodnie z art. 28 kpa przysługuje jej przymiot strony w postępowaniu.
Skarżący przedłożył statut przy piśmie z dnia 8 marca 2000 r., określający jako cel i obowiązek Fundacji sprawowanie bezpośredniej opieki nad cmentarzami żydowskimi.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał poprzednią argumentację.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Stroną zgodnie z art. 28 Kpa jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
O tym czy podmiot ma interes prawny rozstrzygają przede wszystkim przepisy prawa materialnego. Sprawy wpisu do rejestru zabytków regulują przepisy rozdziału IV ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury /Dz.U. 1999 nr 98 poz. 1150/.
Zgodnie z art. 14 dobra kultury nieruchome wpisuje się do rejestru zabytków na podstawie decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków wydanej z urzędu lub na wniosek właściciela dobra kultury, jego użytkownika, bądź właściwego organu powiatu lub gminy.
Z brzmienia powyższego przepisu wynika więc, iż w postępowaniu rejestrowym przymiot strony posiadają: właściciele nieruchomości, jej użytkownik, bądź powiat lub gmina, jeżeli wystąpiły ze stosownym wnioskiem o wpis do rejestru.
Fundacja Nissenbaumów, która nie jest właścicielem działki nr 510/1 położonej w K., ani jej użytkownikiem, nie mogła być uznana za stronę postępowania, chociaż w decyzji organu pierwszej instancji zamieszczono wzmiankę o wydaniu decyzji na wniosek tej Fundacji.
Zważyć jednak należy, iż organ pierwszej instancji mimo uznania, że wniosek został złożony przez Fundację nie traktował jej jako strony postępowania, gdyż decyzję z dnia 28 września 1998 r. doręczono Fundacji jedynie do wiadomości.
Odwołanie złożone przez podmiot nie będący stroną nie wszczyna postępowania odwoławczego, a jeżeli błędnie nastąpiło jego wszczęcie podlega ono umorzeniu na podstawie art. 138 par. 2 pkt 3 Kpa.
Z powyższych względów należało uznać, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Wobec powołania się przez skarżącą Fundację na cele jej działania, określone w statucie, Sąd z urzędu rozważał możliwość udziału Fundacji w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 31 par. 1 Kpa.
Przepis ten umożliwia organizacji społecznej w sprawie dotyczącej interesu prawnego innej osoby, wystąpienie z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu.
W świetle przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach /Dz.U. 1991 nr 46 poz. 203 ze zm./ fundacja, uzyskująca osobowość prawną z chwilą wpisania do Krajowego Rejestru Sądowego, może być ustanowiona dla celów społecznie lub gospodarczo użytecznych w szczególności takich jak: ochrona zdrowia, rozwój gospodarki i nauki, oświaty i wychowania, kultury i sztuki, opieki i pomocy społecznej, ochrony środowiska i zabytków.
Ustawa nie pozwala jednak zaliczyć fundacji do organizacji społecznych. Przepisy ustawy nie statuują fundacji jako korporacji obywateli, lecz stanowi ona swoistą, wyodrębnioną prawnie, masę majątkową, która jako osoba prawna jest powołana do życia przez tak zwany akt fundacyjny, stanowiący oświadczenie woli osoby fizycznej wyrażone w formie aktu notarialnego /art. 2 i art. 3 ustawy o fundacjach/.
Pogląd ten jest utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego /wyrok NSA z dnia 17 stycznia 1989 r. I SA 1019/88 - ONSA 1990 Nr 1 poz. 4, postanowienie NSA z dnia 12 stycznia 1993 r. I SA 1762/92 - ONSA 1993 Nr 3 poz. 75, wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 1996 r. SA/Sz 1732/95 - Palestra 1997 nr 1-2 str. 229, wyrok NSA z dnia 13 październik 1999 r. IV SA 1349/97 - nie publ./, a Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela tę wykładnię.
Skoro Fundacja nie dysponowała żadnym prawem do nieruchomości, a nie posiada statutu organizacji społecznej nie mogła występować w niniejszej sprawie jako strona, żądająca kontroli instancyjnej decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.
Skarga podlega więc oddaleniu jako niezasadna na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.