Uzasadnienie
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia 27 marca 2000 r. (...), na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa, po rozpatrzeniu odwołań Jadwigi i Jerzego małżonków G. oraz Elżbiety B. od decyzji Wojewody M. z dnia 30 grudnia 1999 r. (...) odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z dnia 22 października 1968 r. (...) zezwalającej na podział nieruchomości - utrzymał w mocy ww. zaskarżoną decyzję Wojewody M. z dnia 30 grudnia 1999 r.
W uzasadnieniu decyzji podano, że decyzją z dnia 22 października 1968 r. (...), wydaną na wniosek współwłaścicielki - Barbary B., Kierownik Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. zezwolił na podział nieruchomości położonej w K.-J. przy ul. Ś., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 69 o powierzchni 8.607 m2, na 11 działek - przy czym, w decyzji tej zaznaczono, że działki nr 69/10 i nr 69/11 przy sporządzeniu aktu notarialnego należy przekazać bezpłatnie na rzecz Skarbu Państwa. Decyzja stała się ostateczna.
Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia 22 października 1968 r. wystąpił /prawie po 30 latach - jak podkreśla organ/ adwokat Janusz G. - pełnomocnik Elżbiety B. podnosząc, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa.
W dniu 19 grudnia 1997 r. Wojewoda W. decyzją (...) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z dnia 22 października 1968 r., którą - z uwagi na uchybienia proceduralne - Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją (...) z dnia 19 maja 1998 r uchylił i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia.
W wyniku ponownego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy Wojewoda M. decyzją z dnia 30 grudnia 1999 r. (...) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z dnia 22 października 1968 r. (...) ze względu na brak przesłanek do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że w dacie wydania kontrolowanej decyzji obowiązywała ustawa z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli /Dz.U. nr 35 poz. 240 ze zm./ oraz ustawa z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach /Dz.U. nr 31 poz. 138/. W świetle obowiązujących wówczas przepisów decyzja ta rażąco nie naruszała prawa w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.
Od powyższej decyzji odwołania do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast złożyli Jadwiga i Jerzy małżonkowie G. oraz Elżbieta B. W uzasadnieniu odwołania Jadwiga i Jerzy małżonkowie G. wskazali, że przejęcie zabudowanej działki siedliskowej nr 69/11 bez odszkodowania nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto wykazywali, iż nie zapewniono Jadwidze G. udziału w postępowaniu i dowodzeniu podnoszonych zarzutów.
Natomiast Elżbieta B. powołując się na art. 36 pkt 1 przywołanej ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach /Dz.U. nr 31 poz. 138/ wskazywała, iż w przedmiotowej sprawie błędnie zastosowano podstawę prawną i nietrafne jest stanowisko organu, że nie mogą stanowić rażącego naruszenia prawa błędy w wykładni przepisów i zastosowania prawa.
W tym stanie sprawy Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził, że w przedmiotowej sprawie Kierownik Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. wydając kwestionowaną decyzję z dnia 22 października 1968 r. w oparciu o przepisy ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli /Dz.U. nr 35 póz. 240 ze zm./ zezwolił na dokonanie podziału przedmiotowej nieruchomości przez podzielenie działki nr 69 na 11 działek. Jednocześnie w decyzji tej zapisano, że działki nr 69/10 i 69/11 przy sporządzaniu aktu notarialnego należy przekazać bezpłatnie na rzecz Skarbu Państwa. Natomiast nie zawiera ona rozstrzygnięcia w kwestii odszkodowania za budynek mieszkalny znajdujący się na działce nr 69/11.
W dniu 9 czerwca 1969 r. zawarto akt notarialny (...), w którym m.in. odstąpiono bezpłatnie na rzecz Skarbu Państwa, z powołaniem się na art. 13 powołanej ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r., przeznaczone pod ulice działki oznaczone nr 69/10 i nr 69/11 o łącznej powierzchni 1.547 m2, określając ich wartość symbolicznie na złotych 1.000 /tysiąc/. W akcie tym nie ma wzmianki o znajdującym się na działce nr 69/11 budynku czy pozostawieniu budynku przy dotychczasowych właścicielach. Natomiast zgodnie z art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli /Dz.U. nr 35 poz. 240 ze zm./ właściciel nieruchomości, podlegającej podziałowi, obowiązany był odstąpić bezpłatnie na własność gminy grunty - przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego pod ulice, place, drogi - na cele użyteczności publicznej, jak również na cele przyszłej polityki terenowej osiedla w ilości, nie przekraczającej 20 procent wartości wszystkich działek, obliczonej w myśl art. 16.
Zatem, przeniesienie własności działek gruntu następowało w odrębnym trybie, poprzez zawarcie stosownej umowy notarialnej, jako wynik realizacji ustawowego obowiązku nieodpłatnego odstąpienia części dzielonej nieruchomości. Podnoszone przez stronę zarzuty sprzecznego z prawem przejęcia przez Skarb Państwa działek nr 69/10 i nr 69/11 dotyczą umowy zawartej w dniu 9 czerwca 1969 r. i podlegają rozpatrzeniu przez sąd cywilny, zaś decyzja administracyjna z dnia 22 października 1968 r. nie wywołała w podnoszonym zakresie negatywnych skutków rzeczowych dla ówczesnego właściciela nieruchomości.
Jadwiga G., Elżbieta B., Aniela M., Stefan M. i Teresa B.-S. powyższą decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący w szczególności podnieśli, że w postępowaniu naruszono art. 9, art. 11, art. 13 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli /Dz.U. nr 35 poz. 248 ze zm./ w związku z art. 36 pkt 1 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych i osiedlach /Dz.U. nr 31 poz. 138/, zasadę praworządności i zasadę uwzględniania słusznego interesu obywateli oraz obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy, albowiem - w ich przekonaniu - w toku prowadzonego postępowania nie dokonano rzetelnej analizy w zakresie ustalenia podstawy prawnej, tj. nie zastosowano w orzekanej sprawie przepisów ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych i osiedlach /Dz.U. nr 31 poz. 138/, obowiązujących w dacie rozstrzygnięcia sprawy.
Skarżący m.in. podnieśli, że w dniu 4 września 1968 r. Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. pismem wewnętrznym (...) udzielił informacji, że działka nr 69 leży na terenach budownictwa jednorodzinnego i przy podziale należy zachować następujące warunki: przewidzieć pas drogi szosy J.-W. szerokości 50 m oraz od ul. Ś. 8 m.
W dniu 21 października 1968 r. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. pismem wewnętrznym (...) poinformwał, że wyraża zgodę na pobranie na rzecz Skarbu Państwa z wydzielonych działek -działki o nr 69/10 i 69/11 z przeznaczeniem pod drogę o łącznej powierzchni 1.750 m2.
Na podstawie wyżej przedstawionych dowodów został sporządzony przez geodetę z Powiatowego Biura Geodezji i Urządzeń Rolniczych w P. wyrys z projektem podziału nieruchomości, gdzie stwierdzono, że "szkic niniejszy jest zgodny co do treści ze stanem przedstawionym na gruncie". Powyższy wykaz z projektem podziału nieruchomości został uwzględniony w załączniku do decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z dnia 22 października 1968 r. (...) - mapie sytuacyjnej działki nr 69 z projektowanym podziałem (...). Mapę niniejszą sporządzono przez Powiatowe Biuro Geodezji i Urządzeń Rolniczych w P. na podstawie pomiaru uzupełniającego z 1968 r.
Z dokumentów tych wynika, że na wydzielonych działkach z dzielonej nieruchomości znajdują się obiekty budowlane, tak mieszkalne, jak i gospodarcze.
W dniu 22 października 1968 r. Kierownik Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. decyzją (...) zezwolił na dokonanie podziału nieruchomości, nakazując jednocześnie przy sporządzaniu aktu notarialnego przekazanie nieodpłatnie na rzecz Skarbu Państwa działek nr 69/10 i 69/11. Załącznikiem do decyzji był zatwierdzony plan podziału nieruchomości.
Wojewoda W. decyzją z dnia 4 kwietnia 1992 r. (...) potwierdził stan faktyczny przekazanej nieodpłatnie działki nr 69/11. Kontrolowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, albowiem organ administracyjny za podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia przyjął przepis art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miasta i niektórych osiedli /Dz.U. nr 35 poz. 240/, chociaż w dniu wydania decyzji przepisy tej ustawy nie obowiązywały od 10 lat w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach /Dz.U. nr 31 poz. 138/. Zgodnie bowiem z przepisem art. 36 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach przepisy art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. nie miały już zastosowania, a zatem Kierownik Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Powiatowej Rady Narodowej w P. wydał rozstrzygnięcie bez podstawy prawnej.
Skarżące wywodzą nadto, że z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż decyzję organu odwoławczego, utrzymującą w mocy decyzję wydaną na podstawie przepisów prawa, które w czasie rozpatrywania odwołania już nie obowiązywały, jest dotknięta wadą nieważności z przyczyny określonej w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.
Decyzja Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Powiatowej Rady Narodowej w P. z dnia 22 października 1968 r. (...) zabierała właścicielom zabudowaną zasiedlonym domem mieszkalnym działkę Nr 69/11 nieodpłatnie tj. bez jakiegokolwiek odszkodowania i to bez podstawy prawnej. W części dotyczącej działki 69/11 skarżona decyzja nie wywarła nieodwracalnych skutków, bowiem skarżący są nadal we władaniu i użytkowaniu tej nieruchomości. W nawiązaniu do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 1997 r. IV SA 1103/95, w dniu 2 września 1997 r. skarżący wystąpili do Wojewody W. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Powiatowej Rady Narodowej w P. (...) wydanej w dniu 22 października 1968 r. jako objętej wadą prawną na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.
W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast podtrzymał stanowisko w sprawie, wskazując, iż skarżący podnieśli argumenty pokrywające się w zasadzie z zawartymi w odwołaniu, do których organ centralny ustosunkował się w zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przedmiotem postępowania nadzorczego prowadzonego na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa jest wada decyzji, a ściślej - ocena prawna - czy kontrolowane w postępowaniu nadzorczym rozstrzygnięcie administracyjne w stopniu rażącym naruszało obowiązujące prawo w chwili jego wydania. Sąd administracyjny podzielił stanowisko organów nadzoru orzekających w obydwu instancjach, albowiem decyzja Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Piasecznie z dnia 22 października 1968 r. (...) zezwalająca na podział nieruchomości nie jest obarczona wadami wymienionymi w art. 156 par. 1 Kpa.
Skarżące błędnie interpretują uzasadnienie wyroku NSA z dnia 21 marca 1997 r. /I SA 103/95/, którym Elżbiecie B., Anieli M., Stefanowi M. i Marii G. /skarżącym/ sąd administracyjny oddalił skargę na decyzję Wojewody W. o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Sąd w tejże sprawie przyjął, że nieruchomość przeszła na własność Państwa w drodze umowy notarialnej sporządzonej w wykonaniu przepisów ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i wsi, zaś na tle ust. 4 art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości brak było podstaw prawnych do jej zwrotu, jako że nie była ona wywłaszczona w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Wprawdzie w końcowej części uzasadnienia wyroku zawarto stwierdzenie, iż negatywny wynik postępowania prowadzonego w trybie art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie pozbawia skarżących jako byłych właścicieli możliwości starań o odzyskanie swej nieruchomości poprzez wzruszenie decyzji administracyjnej stanowiącej zezwolenie na podział gruntów, to jednak powoływana przez skarżących wypowiedź Sądu oznaczała wyłącznie prawną dopuszczalność wszczęcia postępowania, m.in. na podstawie art. 156 par. 1 Kpa, w żadnym zaś razie merytorycznie nie rozstrzygała /bo nie mogła/ sprawy na tej podstawie, ani też nie mogła stanowić ewentualnie. wiążącej oceny w rozumieniu art. 30 ustawy o NSA.
Nie może budzić wątpliwości, że poddana weryfikacji w postępowaniu nadzorczym decyzja Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z dnia 22 października 1968 r. wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli /Dz.U. nr 35 poz. 240 ze zm./ i w zakresie prawnej podstawy jej wydania /art. 2, art. 5 i art. 13/ ustawa ta miała zastosowanie również w chwili wejścia w życie ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach /Dz.U. nr 31 poz. 138 ze zm./, co wynika z treści art. 36 tej ostatniej ustawy oraz art. 23 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz podziale nieruchomości w miastach i osiedlach /Dz.U. 1972 nr 27 poz. 192/. Zważyć należy na odmienny zakres regulacji wymienionych ustaw, wynikający z przepisów ogólnych rozdziału I tych aktów normatywnych. Powoływany przez skarżące art. 36 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. postanawiał wyłącznie, że w sprawach w niej unormowanych nie miała zastosowania ustawa z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli. Brak jest więc podstaw do twierdzenia, że z mocy ww. przepisu ustawa w całości przestała obowiązywać. Dopiero z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz podziale nieruchomości w miastach i osiedlach /Dz.U. nr 27 poz. 192/ utraciły moc obie ustawy: z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli oraz ustawa z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa jednorodzinnego w miastach i osiedlach /art. 23 pkt 1 i 2/.
Nie jest uzasadnione twierdzenie skarżących, że kontrolowana decyzji podziałowa "zabierała" nieodpłatnie właścicielom zabudowane działki, w tym domem mieszkalnym /Nr 69/11/. Wprawdzie umowę notarialną z dnia 9 maja 1969 r. (...) zawarto w związku z wydaną decyzją Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z dnia 22 października 1968 r. warunkującą zezwolenie na podział nieruchomości na wniosek właściciela od bezpłatnego zbycia działek o nr 69/10 i 69/11, to jednak decyzja ta sama w sobie była jedynie przesłanką zbycia działek gruntowych obejmując zezwolenie na podział nieruchomości, a nie przeniesienie własności nieruchomości /por. postanowienie SN z dnia 11 maja 1993 r. I CRN 41/93 - OSNCP 1993 z. 10 poz. 185/. Ewentualne spory na tle zakresu przeniesienia praw do nieruchomości na podstawie umowy notarialnej, oraz kwestia niezgodności wpisu nieruchomości do księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym mogą być przedmiotem postępowania przed sądem powszechnym. Mając powyższe na uwadze, pozostałe zarzuty podnoszone przez skarżące nie miały wpływu na wynik sprawy i dlatego na zasadzie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.