Uzasadnienie
Decyzją z dnia 6 grudnia 1983 r. nr WSSE-IV-1/4434/11/83 Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w P. T. zobowiązał M-ckie Zakłady Przemysłu Wełnianego do obniżenia poziomu natężenia hałasu do wartości określonych w załączniku do rozporządzenia Ministra Pracy, Płac i Spraw Socjalnych z dnia 22 grudnia 1982 r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy /Dz.U. nr 43 poz. 287/ w terminie do dnia 30 grudnia 1985 r. W uzasadnieniu tej decyzji podano, że problemem obniżenia natężenia hałasu do granic norm jest od kilku lat przedmiotem kontrowersji pomiędzy Państwowym Inspektorem Sanitarnym a zakładami i sprowadza się do dwóch zasadniczych kwestii:
- obowiązków zakładu zapewnienia pracownikom bezpiecznych i higienicznych warunków pracy zgodnie z przepisami prawa pracy i przepisami wydanymi na ich podstawie,
- obiektywnej możliwości realizacji tych obowiązków przez zakład pracy.
Artykuł 207 par. 1 Kp. zobowiązuje zakład pracy do zapewnienia pracownikom bezpiecznych i higienicznych warunków pracy. Realizacja tego obowiązku wymaga podejmowania różnych środków z dziedziny techniki, organizacji pracy, profilaktycznej ochrony zdrowia, odpowiedniego wykorzystania osiągnięć nauki i techniki. Kodeks pracy w art. 213 ustala zasady konstrukcji maszyn i urządzeń technicznych zgodnie z zasadami bezpieczeństwa i higieny pracy. Zgodnie z tym artykułem maszyny i urządzenia techniczne powinno się konstruować w taki sposób, aby zapewniały bezpieczne, higieniczne oraz dogodne warunki pracy, a w szczególności - aby zabezpieczały pracownika przed urazami, działaniem substancji trujących, porażeniem prądem elektrycznym, nadmiernym hałasem, szkodliwymi wstrząsami i działaniem wibracji oraz przed promieniowaniem, a także, aby zmniejszały uciążliwość warunków pracy. Dopiero wtedy, gdy maszyny i urządzenia nie mogą być albo nie zostały zbudowane zgodnie z tymi zasadami, powinny być zaopatrzone w odpowiednie urządzenia zapewniające bezpieczeństwo i higienę pracy /art. 214 par. 1 Kp./. Obowiązek zabezpieczenia ciąży na wytwórcy, a gdy konstrukcja zabezpieczeń jest uzależniona od warunków lokalnych - także na użytkowniku. Obowiązek ten ciąży również na nabywcy licencji zagranicznej lub maszyn i sprzętu pochodzących z importu. ze wskazanych dyspozycji wynika bezwzględny obowiązek spełniania takich warunków już w samej konstrukcji maszyn,. a tam, gdzie takie rozwiązanie jest niemożliwe, obowiązuje zaopatrzenie tych urządzeń w odpowiednie osłony i zabezpieczenia, w tym przypadku przeciwakustyczne. Ponieważ obowiązek ten ciąży i na producencie urządzeń i na użytkowniku, zakład pracy nie może zasłaniać się tym, że taką właśnie maszynę lub typ maszyn otrzymał od producenta /dostawcy/ i nie jest w stanie wymienić ich na inne, nie mające takich wad. Rozporządzenie Ministra Pracy, Płac i Spraw Socjalnych z dnia 22 grudnia 1982 r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy /Dz.U. nr 43 poz. 287/ konkretyzuje obowiązki zakładu pracy w zakresie zapewnienia załogom bezpiecznych i higienicznych warunków pracy, a par. 2 pkt 2 tego rozporządzenia stanowi, iż zakłady pracy są obowiązane zapewnić, aby wartości najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia, określone w wykazie, nie były przekraczane. Paragraf 4 rozporządzenia określa obowiązki zakładu pracy w sytuacji, gdy stwierdzono przekroczenia najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych, a mianowicie:
- zakład pracy jest zobowiązany do stosowania zmian technologicznych, odpowiednich środków technicznych i organizacyjnych, sprzętu ochrony osobistej oraz do zapewnienia wzmożonej ochrony lekarskiej,
- ustalania i realizowania niezbędnych przedsięwzięć doraźnych i planowych, zmierzających do ograniczenia stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia do poziomu co najmniej określonego w wykazie.
Trudności w realizacji tych obowiązków, których przyczyny mają niewątpliwie bardzo złożony charakter, nie oznaczają jednak ich niewykonalności, która równa się nieprawdopodobieństwu zastosowania jakichkolwiek poczynań technicznych, zmierzających w konkretnym wypadku do obniżenia poziomu natężenia hałasu do wartości określonych w wykazie. "Przyjęcie przeciwstawnego poglądu oznaczałoby, że dla ochrony zdrowia pracowników wydano przepisy już w samym swoim założeniu niepraktyczne, niewykonalne i nierealne, przekreślałoby to również znaczenie i samą ideę postępu naukowo-technicznego, zwłaszcza w dziedzinie ochrony zdrowia i życia pracowników" /cytat z wyroku NSA - Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z dnia 23 września 1982 r./. Paragraf 8 omawianego rozporządzenia upoważnia organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej do kontrolowania przestrzegania przez zakłady przepisów rozporządzenia oraz do określenia terminów likwidacji przekroczeń najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych. Najwyższe dopuszczalne natężenie hałasu ustalono jako poziom hałasu, który w ciągu 5-godzinnej pracy, przez cały okres aktywności zawodowej pracownika nie powinien spowodować ujemnych zmian w stanie zdrowia pracownika oraz stanie zdrowia jego przyszłych pokoleń. Graniczny poziom hałasu ze względu na ochronę narządu słuchu określa jako 90 dB/A. Zgodnie ze stwierdzeniami Międzynarodowej Organizacji Standardów /ISO/, ryzyko powstania uszkodzeń słuchu u osób zawodowo narażonych na hałas o poziomie 90 dB/A w okresie 40 lat pracy wynosi 21 procent, przy hałasie o poziomie 85 dB/A - 10 procent, natomiast narażenie na hałas o natężeniu 80 dB/A, nie powoduje ryzyka uszkodzenia słuchu utrudniającego rozumienie mowy. W wyniku ogólnie znanych trudności w zakresie zastosowania technicznych środków ograniczających natężenie hałasu w wielu gałęziach gospodarki wartość NDN 90 dB/A została ustalona na poziomie kompromisowym. Działając na podstawie powyższych przepisów oraz mając na względzie informacje o poprawie przepisów oraz mając na względzie informacje o poprawie warunków pracy poprzez działalność inwestycyjno-remontową w zakresie obniżenia poziomu hałasu w tkalniach A i B oraz program działalności profilaktycznej zakładu, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w P. T. postanowił, jak w sentencji.
Od tej decyzji M-ckie Zakłady Przemysłu Wełnianego wniosły odwołanie, występując o jej uchylenie ze względu na brak technicznych możliwości jej wykonania w aktualnych warunkach i czasie. Podstawową przyczynę przekroczeń dopuszczalnej wartości natężenia hałasu są zbyt hałaśliwe krosna tkackie. Znając szkodliwe oddziaływanie nadmiernego hałasu na organizm człowieka, przedsiębiorstwo od 1973 r. podjęło intensywne działania zmierzające do jego ograniczenia. Działania te polegały przede wszystkim na wymianie przestarzałych i zbyt hałaśliwych krosien na inne, nowoczesne krosna produkcji krajowej i zagranicznej. W wyniku tych działań udało się kosztem wielu milionów złotych ograniczyć natężenie hałasu o kilka decybeli. Pragną jednak zaznaczyć, że do chwili obecnej ani w kraju, ani za granicą, nie są produkowane tego typu maszyny, które po uruchomieniu wytwarzałyby hałas o natężeniu niższym od dopuszczalnego. Skoro konstruktorzy i producenci nowych maszyn krajowych i zagranicznych nie mogą uporać się ze skonstruowaniem takich maszyn, które spełniłyby te warunki, jak może wywiązać się z tego obowiązku zakład włókienniczy, jeśli - aby uzyskać pożądane obniżenie głośności maszyn - niezbędna jest zmiana ich konstrukcji oraz materiałów do ich produkcji. Następnym działaniem zakładu, zmierzającym do ograniczenia hałasu, było posadowienie krosien na podkładach antywibracyjnych, lecz i te przedsięwzięcie okazało się nieskuteczne. W celu dokładnego rozpoznania możliwości wyciszenia hałasu w salach tkalni, Zakłady zleciły opracowanie dokumentacji technicznej. Opracowana dokumentacja przewidywała wykładanie pomieszczeń pracy materiałami dźwiękochłonnymi. Wojewódzki Inspektor Sanitarny w swych decyzjach podkreśla fakt obiektywnej możliwości zakładu wyciszenia hałasu do wartości określonej w wykazie. Zakład natomiast nie widzi takich możliwości, gdyż mimo podejmowania działań i nakładów nie może spełnić wymagań. Według opinii specjalistów w tej dziedzinie, będzie to możliwe wówczas, gdy konstruktorzy i producenci krosien tkackich sprostają obowiązkowi wynikającemu w art. 213 par. 1 pkt 1 kodeksu pracy. Zakład pracy, znając trudności, jakie napotyka w tym zakresie, zwracał się między innymi do organów Inspekcji Sanitarnej o wskazanie innego zakładu tego typu w Polsce, w którym problem hałasu w tkalniach został rozwiązany, niestety - jak dotychczas - takiej odpowiedzi nie uzyskał. Odwołujący się pragnie jednocześnie zaznaczyć, że w wykazie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia pod pozycją "hałas" jest zapis, który dopuszcza pracę w hałasie powyżej 90 dB/A wyłącznie z zastosowaniem takich ochron, które zmniejszają poziom hałasu docierającego do ucha do wartości 90 dB/A.
Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 2 marca 1984 r. nr EPL-4436-2/84 zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy i w uzasadnieniu podał, że zgodnie z par. 8 ust. 1 i 2 wyżej podanego rozporządzenia organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej są upoważnione do kontroli przestrzegania przez zakłady pracy przepisów tego rozporządzenia, jak i określania terminów likwidacji przez zakłady pracy przekraczania wartości najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia pracowników. Pomimo wielu przedsięwzięć podjętych przez zakład, mających na celu poprawę warunków pracy, pomiary natężenia hałasu, przeprowadzone przez Wojewódzką Stację Sanitarno-Epidemiologiczną w P. T. w dniu 6 września 1983 r., wykazały nadal przekroczenie najwyższego dopuszczalnego natężenia hałasu w Zakładzie A i B na poziomie od 94 do 100 dB/A. Długoletnie, stałe przekraczanie obowiązających norm może prowadzić do powstawania chorób zawodowych. Znalazło to już potwierdzenie, gdyż na przestrzeni od 1981 r. do 1983 r. stwierdzono 27 przypadków zawodowego uszkodzenia słuchu w tym zakładzie. Organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej są ustawowo zobowiązane do działań zapobiegających chorobom zawodowym i nie mogą dopuścić do występowania w środowisku pracy takich zagrożeń, które mogą te choroby spowodować.
Na tę decyzję złożyły M-ckie Zakłady Przemysłu Wełnianego skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, podnosząc, iż podejmują wszelkie działania w celu maksymalnego obniżenia występującego natężenia hałasu. Było to przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, działania te również znane są organom inspekcji sanitarnej. Wydanie zatem decyzji identycznej w treści, jak poprzednio uchylona przez Naczelny Sąd Administracyjny, jedynie ze wskazaniem innego terminu wykonania, spowodowało zdaniem skarżącego przedsiębiorstwa naruszenie art. 156 par. 1 pkt 5 Kpa, jest bowiem ona niewykonalna w dniu jej wydania i niewykonalność jej ma charakter trwały. Podnieść należy również, iż wydając skarżoną obecnie decyzję Główny Inspektor Sanitarny nie ustosunkowuje się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 1983 r.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny podtrzymał swoją decyzję, stwierdzając, że w świetle obecnie obowiązujących przepisów prawnych /par. 8 cytowanego rozporządzenia/ organy Inspekcji określają terminy likwidacji przez zakłady pracy przekroczenia wartości najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia. Ponadto podtrzymano argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Paragraf 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy, Płac i Spraw Socjalnych z dnia 22 grudnia 1982 r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy /Dz.U. nr 43 poz. 287/ przewiduje, że kontrolę przestrzegania przez zakłady pracy przepisów rozporządzenia sprawują organy nadzoru i kontroli warunków pracy, w tym organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Artykuł 8 ust. 2 rozporządzenia stwierdza, że organy, o których mowa w ust. 1, określają terminy likwidacji przez zakłady pracy przekroczenia wartości najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia, określonych w wykazie. Tak więc par. 8 tego rozporządzenia daje państwowym inspektorom sanitarnym uprawnienia do wydania decyzji określającej termin likwidacji przez zakłady pracy przekroczenia wartości najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w zakładach pracy.
W czasie wydania przez Sąd wyroku z dnia 19 lipca 1983 r. w odniesieniu do decyzji ostatecznej Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 15 grudnia 1982 r. obowiązywał odmienny stan prawny. Cytowane rozporządzenie z dnia 22 grudnia 1982 r. weszło w życie z dniem 29 grudnia 1982 r., a więc już po wydaniu decyzji ostatecznej przez Głównego Inspektora Sanitarnego. Sąd bada zgodność zaskarżonej decyzji z prawem obowiązującym w czasie jej wydawania. Podkreśla to wyraźnie Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 lipca 1983 r., gdzie stwierdza, że żaden z przepisów kodeksu pracy, ani wydanego na jego podstawie rozporządzenia Ministra Pracy, Płac i Spraw Socjalnych z dnia 17 marca 1976 r. w tej samej sprawie, nie upoważniały organów Inspekcji Sanitarnej do wydawania decyzji w sprawie doprowadzenia natężenia poziomu hałasów do stanu zgodnego z prawem. Obecnie zaś nie obowiązuje rozporządzenie z 1976 r., lecz omawiane rozporządzenie Ministra Pracy, Płac i Spraw Socjalnych z dnia 22 grudnia 1982 r., w którym jest wyraźny przepis uprawniający organy Inspekcji Sanitarnej do wydania decyzji w przedmiocie doprowadzenia natężenia poziomu hałasu do stanu zgodnego z prawem /par. 8/.
Nietrafny jest też zarzut strony skarżącej, że zachodzą przesłanki z art. 156 par. 1 pkt 5 Kpa, bo decyzja jest niewykonalna i jej niewykonalność ma charakter trwały. Względy ekonomiczne i finansowe, utrudniające wykonanie zaskarżonej decyzji, nie mogą być uznane za przesłankę niewykonalności decyzji. W tym zakresie należy zgodzić się z argumentami zawartymi w zaskarżonej decyzji.
Ponadto cytowane rozporządzenie z dnia 22 grudnia 1982 r. nie przewiduje możliwości odstąpienia od nakazu likwidacji natężenia hałasu przekraczającego dopuszczalne natężenie. Można tylko dodać, że w decyzji organu I instancji, utrzymanej w mocy przez Głównego Inspektora Sanitarnego, jest mowa o zobowiązaniu dyrekcji M-ckich Zakładów Przemysłu Wełnianego do obniżenia poziomu hałasu do poziomu wartości określonych w wykazie. Załącznik ten przewiduje, że hałas na stanowisku pracy w halach fabrycznych, kopalniach i na otwartej przestrzeni nie może przekraczać 90 dB/A. Jednocześnie jest do tego punktu odnośnik, że praca w hałasie o poziomie wyższym niż 90 dB/A jest dopuszczalna wyłącznie z zastosowaniem takich ochron słuchu, które zmniejszają poziom hałasu dochodzącego do ucha co najmniej do wartości 90 dB/A. Wobec tego, że w zaskarżonej decyzji powołany jest załącznik do rozporządzenia z dnia 22 grudnia 1982 r., cała treść tego załącznika stanowi integralną część zaskarżonej decyzji.
Biorąc te wszystkie względy pod uwagę, uznać należy, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza i zgodnie z art. 207 par. 5 Kpa skargę należało oddalić.