Uzasadnienie
Naczelnik Miasta i Gminy S. decyzją z dnia 18 grudnia 1979 nr 20/79 ustanowił użytkowanie wieczyste terenu nr ewid. 1197, położonego przy ul. Ś. nr 22 w S., na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej oraz nieodpłatnie przekazał znajdujące się tam budynki. Odpowiedni akt notarialny został sporządzony w dniu 24 grudnia 1979 r. i wpisany w księdze wieczystej nr 16510, prowadzonej przez Państwowe Biuro Notarialne.
Pismem z dnia 14 stycznia 1986 r. Jan M. zwrócił się do Urzędu Miasta i Gminy S. o sprzedanie mu omawianej nieruchomości, zapewniając jednocześnie, że znajdujący się tam budynek użytkowy zostanie wyremontowany zgodnie z wymaganiami konserwatora wojewódzkiego. W związku z powyższym Naczelnik Miasta i Gminy S. zwrócił się pismem z dnia 16 kwietnia 1986 r. do Spółdzielni Mieszkaniowej o informację, czy ma ona zamiar wykorzystać omawiany teren, stosownie bowiem do zawartej umowy Spółdzielnia została zobowiązana do zabudowy działki w terminie 4 lat, a termin ten minął już w 1983 r.
W odpowiedzi na powyższe pismo Spółdzielnia powiadomiła, że opracowanie dokumentacji nastąpi dopiero w 1987 r. i wtedy zostanie wyjaśnione, czy sporny teren będzie potrzebny do realizacji na sąsiedniej działce budynku mieszkalno-usługowego.
W związku z powyższym Naczelnik Miasta i Gminy zwrócił się do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Białymstoku o zajęcie stanowiska, czy wobec zamieszczenia budynku przy ul. Ś. nr 22 w spisie obiektów zabytkowych będzie możliwe zrealizowanie budynku mieszkalno-usługowego, czy też obiekt ten musi być zachowany. W załączeniu przesłano podanie skarżącego o sprzedaż budynku.
Wojewódzki Konserwator Zabytków w piśmie z dnia 28 sierpnia 1986 r. stwierdził, że dom położony na omawianym terenie jest obiektem zabytkowym pochodzącym z lat 80-tych XIX wieku i podlega ochronie konserwatorskiej w myśl ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i o muzeach /Dz.U. nr 10 poz. 48/. Obiekt ten powinien pozostać na swoim miejscu i nie może być przeniesiony. Zdaniem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, pozostawienie go na miejscu nie będzie kolidowało z budową budynku usługowo-mieszkalnego na sąsiedniej nieruchomości, ale projekt tego budynku powinien być uzgodniony. W związku z powyższym poparł starania Jana M. o przejęcie zabytkowego domu, a przeprowadzenie w nim prac remontowo-budowlanych uzależnił od uzyskania zgody i wytycznych Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.
Po uzyskaniu stanowiska Wojewódzkiego Konserwatora zabytków Spółdzielnia Mieszkaniowa pismem z dnia 27 września 1986 r. zawiadomiła Naczelnika Miasta i Gminy S., że przekazuje mu omawiany budynek zabytkowy wraz z działką. W związku z powyższym decyzją z dnia 30 września 1986 r. Naczelnik Miasta i Gminy S. rozwiązał umowę wieczystego użytkowania tej nieruchomości.
Po sporządzeniu wyceny budynku zabytkowego i drzewostanu oraz ustaleniu ceny działki Naczelnik Miasta i Gminy S. na podstawie par. 20 i 21 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych, kosztów i rozliczeń z tym związanych oraz zarządzania sprzedanymi nieruchomościami /Dz.U. nr 47 poz. 239/ podał do wiadomości wykaz obejmujący nieruchomość zabudowaną budynkiem zabytkowym do przekazania w użytkowanie wieczyste wraz ze sprzedażą budynku na własność osobie fizycznej. Wnioski o nabycie tej nieruchomości należało składać w Urzędzie Gminy do dnia 22 grudnia 1986 r. Jak wynika z notatki, obwieszczenie było wywieszone na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy w okresie od 10 listopada do 22 grudnia 1986 r.
Jan M. był jedyną osobą, która w terminie złożyła podanie o nabycie nieruchomości. W podaniu podał, że po ukończeniu studiów ma zamiar wraz z rodziną osiedlić się w rodzinnym mieście S. Ponadto w domu tym ma zamiar otworzyć ośrodek dokumentacji dotyczącej historii miasta.
W związku z tym podaniem przeprowadzono postępowanie wyjaśniające, dotyczące również osoby nabywcy - czy nie występują przeszkody uniemożliwiające mu nabycie tej nieruchomości. Ponadto załączono wyciąg z planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta S. Jak z niego wynika, ciąg przy ul. Ś. wymaga uporządkowania przez przeniesienie budynków drewnianych bądź ich trwałą adaptację zgodnie z zaleceniami konserwatorskimi. Na posiedzeniu Społecznej Komisji do Spraw Rozdziału Mieszkań Kwaterunkowych i Działek Budowlanych w dniu 31 grudnia 1986 r. pozytywnie zaopiniowano wniosek Jana M. W związku z powyższym Naczelnik Miasta i Gminy S. powołując się na art. 25 i 29 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 22 poz. 99/, par. 10 ust. 1 i 4, par. 15, 24 i 26 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych, kosztów i rozliczeń z tym związanych oraz zarządzania sprzedanymi nieruchomościami /Dz.U. nr 47 poz. 239/, par. 3 ust. 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zasad i trybu ustalania opłat z tytułu użytkowania wieczystego, zarządu i użytkowania gruntów /Dz.U. nr 47 poz. 241/, art. 232-242 Kc oraz art. 104 Kpa decyzją z dnia 2 stycznia 1987 nr G. 8224-179-38/86 postanowił oddać Janowi M. w użytkowanie wieczyste omawianą działkę nr ewid. 1197/2 i ustalił opłatę w wysokości 5.676 zł. Pierwsza rata w wysokości 30-krotnej opłaty rocznej wynosiła 170.280 zł. Ponadto postanowił sprzedać mu zabytkowy drewniany budynek mieszkalny znajdujący się na omawianej działce. Cena budynku według szacunku wynosiła 1.868.629 zł i cenę tę obniżono o 50 procent do wysokości 934.315 zł. Pozostałe punkty decyzji dotyczyły ceny drzewostanu, zobowiązania do remontu budynku zgodnie z wytycznymi Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w terminie 2 lat oraz terminu umowy notarialnej.
Decyzją z dnia 16 stycznia 1987 nr G-8224-179-38/86 Naczelnik Miasta i Gminy S. wznowił postępowanie administracyjne dotyczące decyzji nr G-8224-179-38/86 z dnia 2 stycznia 1986 r. w przedmiocie sprzedaży budynku mieszkalnego i przekazania działki w użytkowanie wieczyste, uchylając decyzję tę w całości. Z uzasadnienia decyzji wynika, że wobec wniosku Dyrektora Zespołu Opieki Zdrowotnej w S. z dnia 14 stycznia 1987 r., który zwrócił się o przeznaczenie omawianego budynku na potrzeby służby zdrowia, uznano za uzasadnione ze względów społecznych i prawnych wyłączenie budynku ze sprzedaży dla osób fizycznych i przekazanie tej jednostce organizacyjnej.
W dniu 20 stycznia 1987 r. Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w B., po rozpatrzeniu odwołania ZOZ w S., decyzją nr G. VIII. 8225/1/87 uchylił decyzje Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia 2 stycznia 1987 r. oraz z dnia 16 stycznia 1987 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania, stwierdzając, że obie decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa. Decyzją z dnia 2 stycznia 1987 r. naruszono art. 35 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i o muzeach /Dz.U. nr 10 poz. 48/. Skoro budynek będący przedmiotem sprzedaży jest obiektem zabytkowym, podlega on ochronie przewidzianej w powołanej ustawie. Przeniesienie zaś własności zabytku stanowiącego własność Skarbu Państwa może być dokonane po uzyskaniu zgody Ministra Kultury i Sztuki. Organ I instancji nie uzyskał takiej zgody, nie mógł zatem wydawać decyzji dotyczącej sprzedaży. Zdaniem organu odwoławczego, decyzja z dnia 16 stycznia 1987 r. również została wydana z naruszeniem prawa, to jest art. 145 Kpa, z którego wynika, że można wznowić postępowanie zakończone decyzją ostateczną. Powyższa decyzja nie była ostateczną, nie upłynął bowiem termin do jej zaskarżenia odwołaniem.
Pismem z dnia 9 marca 1987 nr G. 8224-179-39/86 Naczelnik Miasta i Gminy S. powiadomił Jana M., że wycofał ze sprzedaży budynek wraz z działką zgodnie ze stanowiskiem Prezydium Rady Narodowej Miasta i Gminy w S., wyrażonym w piśmie z dnia 15 stycznia 1987 r.
W aktach znajduje się wyciąg z protokołu posiedzenia egzekutywy Komitetu Miejsko-Gminnego PZPR w S. z dnia 16 stycznia 1987 r. Dotyczy on przekazania budynku wraz z działką na potrzeby Zespołu Opieki Zdrowotnej. "Egzekutywa po zapoznaniu się z tematem i po dyskusji przyjęła jednogłośnie wniosek o zobowiązanie Naczelnika Miasta i Gminy o zmianę decyzji z-cy Naczelnika inż. Leokadii M. o sprzedaży działki i budynku osobie fizycznej oraz wszczęcia postępowania w celu przekazania dla potrzeb ZOZ lub innej jednostki prawnej" oraz wyciąg z protokołu posiedzenia Społecznej Komisji do Spraw Rozdziału Mieszkań Kwaterunkowych z dnia 11 lutego 1987 r. Stwierdzono wówczas, że bezwzględnie pierwszeństwo nabycia działki przy ul. Ś. nr 22 przysługuje jednostkom uspołecznionym.
Decyzją z dnia 23 marca 1987 nr G. 8224-179-38/86 Naczelnik Miasta i Gminy S. umorzył postępowanie w przedmiocie ustanowienia użytkowania wieczystego działki nr ewid. 1197/2 oraz sprzedaży położonego na niej budynku zabytkowego Janowi M., ponieważ nastąpiło wycofanie ze sprzedaży budynku oraz działki z użytkowania wieczystego, a więc postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe.
Na skutek odwołania Jana M. organ odwoławczy decyzją z dnia 11 maja 1987 nr G. VIII. 8225/1/87 utrzymał powyższą decyzję w mocy, stwierdzając w uzasadnieniu, że o powyższy budynek ubiega się Zespół Opieki Zdrowotnej dla zaspokojenia potrzeb lokalowych personelu. W związku z powyższym - zdaniem organu odwoławczego - zasadne było wycofanie ze sprzedaży budynku oraz działki i umorzenie postępowania w tej sprawie.
Powyższą decyzję zaskarżył Jan M. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie. Zarzucił organowi administracji państwowej naruszenie prawa procesowego przez nierozpoznanie jego odwołania na decyzję Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia 16 stycznia 1987 r. Stwierdził, że zaskarżona decyzja nie jest zasadna, albowiem budynek zabytkowy nadal nie będzie miał konserwatora. Budynek ten wymaga remontu, natomiast ZOZ nie wykazał, że ma środki przeznaczone na ten cel.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi /art. 206 Kpa/ i zgodnie z art. 196 par. 1 Kpa bada zaskarżoną decyzję organu administracji państwowej pod względem jej zgodności z prawem, a więc przepisami prawa materialnego, będącymi podstawą merytorycznego rozstrzygnięcia, a także z przepisami prawa formalnego, regulującymi tryb i zasady postępowania, w którym wydana została decyzja.
Stwierdzić należy, że organy administracji państwowej dopuściły się uchybień, które doprowadziły w konsekwencji do błędnego rozstrzygnięcia. Decyzja z dnia 16 stycznia 1987 nr G. 8224-179-38/86 została wydana z naruszeniem art. 145 Kpa, co zasadnie podniósł organ odwoławczy. Również jednak decyzja z dnia 20 stycznia 1987 nr G. VIII. 8225/1/87 Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w Białymstoku zawiera zasadnicze uchybienie. Mianowicie, powołując się na art. 138 par. 2 Kpa, a więc działając w trybie odwoławczym, organ ten wydał decyzję na skutek pisma Zespołu Opieki Zdrowotnej w S. nazwanego odwołaniem, chociaż ZOZ nie był stroną w postępowaniu w rozumieniu art. 28 Kpa, nie brał bowiem udziału w postępowaniu wszczętym obwieszczeniem Naczelnika Miasta i Gminy z dnia 10 listopada 1986 r., dotyczącym opublikowania wykazu obiektów przeznaczonych do sprzedaży i ustanowienia wieczystego użytkowania. Stwierdzić również należy, że pismo z dnia 14 stycznia 1987 r. Zespołu Opieki Zdrowotnej, które potraktowane zostało przez organ II instancji jako odwołanie, nie spełnia nawet skromnych warunków, jakie określa art. 128 Kpa. Wynika bowiem z niego, że Dyrektor ZOZ nie znał treści decyzji organu I instancji a podjął spóźnione starania o przejęcie budynku wraz z działką na potrzeby służby zdrowia. Czynności te podjął już po zakończeniu postępowania wszczętego obwieszczeniem i zakończonego wydaniem decyzji administracyjnej przez organ I instancji w dniu 2 stycznia 1987 r. o sprzedaży budynku i ustanowieniu użytkowania wieczystego działki.
Decyzja ta została uchylona przez organ odwoławczy i następnie Naczelnik Miasta i Gminy S. powiadomił Jana M. pismem z dnia 9 marca 1987 r., że wycofał omawiany budynek ze sprzedaży i odstąpił od ustanowienia wieczystego użytkowania działki, zmieniając w ten sposób treść wykazu podanego do publicznej wiadomości obwieszczeniem z dnia 10 listopada 1986 r.
Należy stwierdzić, że ten tryb postępowania nie może być uznany za prawidłowy. Paragrafy 20 i 21 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych, kosztów i rozliczeń z tym związanych oraz zarządzania sprzedanymi nieruchomościami /Dz.U. nr 47 poz. 239/ określają prawo terenowych organów administracji państwowej do ustalania wykazów nieruchomości przewidzianych do oddania w użytkowanie wieczyste lub ich sprzedaży oraz obowiązek podania tych wykazów do wiadomości osobom zainteresowanym w drodze obwieszczenia. Obwieszczenie takie powinno być wywieszone przez okres co najmniej 6 tygodni z podaniem terminu składania wniosków o nabycie działek. Paragraf 20 ust. 3 omawianego rozporządzenia określa warunki, jakie powinien spełniać wykaz. Warunki te w sprawie niniejszej zostały spełnione, a postępowanie wszczęte wywieszeniem obwieszczenia zakończone zostało wydaniem decyzji z dnia 2 stycznia 1987 r. o sprzedaży omawianego budynku i ustanowienia użytkowania wieczystego działki. Zmianę ustaleń co do treści wykazu na tym etapie postępowania należy uznać za niedopuszczalną.
W myśl par. 20 ust. 1 powyższego rozporządzenia terenowy organ administracji państwowej przesądza o treści wykazu, to jest o tym, jakie działki przeznaczone pod budowę domów i budynków wymienionych w art. 23 ust. 1, art. 25, 26 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 22 poz. 99/ bądź zabudowane takimi domami i budynkami przewidziane są do oddania w użytkowanie wieczyste lub sprzedaży osobom fizycznym. Po upływie terminu zakreślonego w obwieszczeniu do składania wniosków i po wydaniu decyzji przez organ I instancji co do sprzedaży lub ustanowienia użytkowania wieczystego, ze względu na związanie wydaną decyzją /art. 110 Kpa/, organ nie może w dowolny sposób wycofać nieruchomości ze sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste. Odmienne działanie sprzeciwia się zasadzie pozyskiwania zaufania obywateli do organów państwowych /art. 8 Kpa/.
Omawiane postępowanie organu było nieprawidłowe również z tego powodu, że informacja o zmianie treści obwieszczenia nie może być udzielona osobie zainteresowanej jedynie w formie korespondencji i w odpowiedzi na pismo skarżącego.
Natomiast zarzut naruszenia art. 35 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i o muzeach /Dz.U. nr 10 poz. 48/ jest zasadny, albowiem organ administracji państwowej stopnia podstawowego nie uzyskał zgody Ministra Kultury i Sztuki na sprzedaż budynku zabytkowego. Taką jednak zgodę ten organ powinien uzyskać jeszcze przed podaniem wykazu do publicznej wiadomości.
Powyższe uchybienia doprowadziły do błędnych rozstrzygnięć, to jest do umorzenia postępowania z powodu braku przedmiotu spowodowanego zmianą wykazu.
Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 i 3 Kpa decyzje organów I i II instancji uchylił.