Uzasadnienie
Zdzisław U. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzję Ministra Kultury i Sztuki z dnia 17 maja 1996 r. nr 33.023/1153/93, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego i procesowego oraz wnosząc o jej uchylenie. Decyzją tą, powołując się na art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 27 września 1973 r. o zaopatrzeniu emerytalnym twórców i ich rodzin /Dz.U. 1983 nr 31 poz. 145 ze zm./, Minister Kultury i Sztuki utrzymał w mocy decyzję Komisji do Spraw Zaopatrzenia Emerytalnego Twórców z dnia 3 października 1995 r., ustalającą, że "w świetle rozporządzenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia 29.XII. 1973 r. w sprawie uznawania działalności za twórczą oraz działania Komisji do Spraw Zaopatrzenia Emerytalnego Twórców /Dz.U. nr 1 z 1974 r. poz. 7/ brak jest podstaw do uznania prac Pana Zdzisława U., opublikowanych w latach 1981- 1988, za przejaw działalności twórczej w rozumieniu wyżej wymienionych przepisów".
Utrzymując w mocy tę decyzję, Minister Kultury i Sztuki podał w uzasadnieniu, że Zdzisław U. dołączył do swego wniosku w sprawie nadania mu uprawnień 11 kopii artykułów drukowanych na Wybrzeżu w tygodniku "J." w okresie od 31 lipca do 11 grudnia 1981 r. Następnie materiał dowodowy uzupełnił 4 maszynopisami podpisanymi pseudonimami i oświadczeniem, że teksty napisał osobiście ponad 10 lat temu i przekazał do opublikowania w tzw. drugim obiegu w latach 1982-1983. Komisja jednak nie uznała tych prac za dzieła literackie w rozumieniu odpowiednich przepisów prawa, a uzupełniające postępowanie dowodowe przed organem I instancji nie dało podstaw do odmiennej oceny, są to bowiem publikacje prasowe na temat wydarzeń aktualnych, a nie dzieła literatury pięknej.
W skardze Zdzisław U. podaje, że trudność "w udowodnieniu uprawiania działalności literackiej w latach 1981-1988" wynika z uchylania się przez organ "od precyzyjnego sklasyfikowania" utworów z lat 1981-982 i z konfiskaty materiałów późniejszych. Twierdzi, że różne materiały przekazywał swym przyjaciołom, ci jednak nie zachowali ich ze względu na represje.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.
W obszernym uzasadnieniu napisano, że organ podejmował wszelkie działania wynikające z wniosków dowodowych strony i nie można mu zarzucić z tego powodu naruszenia prawa. Minister uznał kompetencję Komisji do oceny, czy prace autorstwa strony są literaturą piękną, nie uważając siebie za uprawnionego do takich ocen. Oznacza to, że oba organy działały w granicach swobodnej oceny dowodów.
W uzupełnieniu skargi Zdzisław U. stwierdził, że Minister Kultury i Sztuki "wykonał wadliwie delegację zawartą w art. 1 ust. 3 oraz w art. 15 ust. 3 cyt. ustawy", gdyż wydane rozporządzenie uznaje za przejaw twórczości literackiej jedynie dzieła literackie ogłoszone drukiem, "co stanowi przejaw dyskryminowania przez administrację twórców wydawnictw bezdebitowych, publikowanych poza zasięgiem cenzury". Ponadto Zdzisław U. szeroko rozwodzi się nad błędami w postępowaniu dowodowym, jakich miały dopuścić się organy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przede wszystkim konieczne jest rozważenie, czy akt nazwany decyzją w art. 15 ustawy z dnia 27 września 1973 r. o zaopatrzeniu emerytalnym twórców i ich rodzin /Dz.U. 1983 nr 31 poz. 145 ze zm./ jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 Kpa, wydawaną w postępowaniu określonym w art. 1 par. 1 pkt 1 Kpa. Taka potrzeba wynika z faktu, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaznaczyła się rozbieżność w tym względzie. Mianowicie postanowieniem z dnia 10 listopada 1994 r. SA 1702/93 /nie publ./ Sąd odrzucił skargę na decyzję Ministra Kultury i Sztuki odmawiającą uznania działalności zainteresowanego za artystyczną, podając w uzasadnieniu, że decyzje takie nie są decyzjami administracyjnymi, lecz decyzjami wydawanymi w postępowaniu emerytalno-rentowym, a więc sprawą jest przyznanie emerytury przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. W innej sprawie natomiast /postanowienie z dnia 29 sierpnia 1996 r. SAB 27/96 - nie publ./ Sąd umorzył postępowanie sądowe ze skargi Zdzisława U. na bezczynność Ministra Kultury i Sztuki w rozpatrywaniu odwołania od decyzji Komisji do Spraw Zaopatrzenia Emerytalnego Twórców, przy czym umorzenie postępowania nastąpiło z tego powodu, że przed rozpoznaniem skargi przez Sąd Minister wydał decyzję, czyniąc tym samym wydanie orzeczenia zbędnym. Sąd zatem nie badał w ogóle sprawy dopuszczalności skargi i rozpoznawał sprawę jako administracyjną.
Problem dopuszczalności skargi stał się ważny także z tego powodu, że właśnie decyzja Ministra wydana ze zwłoką w opisanym postępowaniu odwoławczym jest obecnie przedmiotem skargi Zdzisława U. Rozważając ten problem, trzeba przyznać, że kwestia rozstrzygana zaskarżoną decyzją jest uregulowana wyłącznie w ustawie z dnia 27 września 1973 r. o zaopatrzeniu emerytalnym twórców i ich rodzin /Dz.U. 1983 nr 31 poz. 145 ze zm./ i niewątpliwie wiąże się z ustalaniem prawa do świadczeń przewidzianych w tej ustawie. Nie można jednak zgodzić się z poglądem, że w sprawie chodzi wyłącznie o sprawę rentową, rozstrzyganą dopiero decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Pogląd taki zupełnie pomija swoistość zawodową twórców, którzy często nie są związani stosunkiem zatrudnienia, wobec czego nie jest możliwe /lub jest utrudnione/ ustalenie przez organ rentowy twórczego charakteru działalności i czasu jej trwania. Z drugiej strony wiadomo, że twórcy zrzeszają się w związkach twórczych, środowiskowych, które dysponują ważnymi danymi o ich działalności. Jeśli zatem warunkiem przyznania świadczeń emerytalno-rentowych dowolnemu twórcy na podstawie przepisów tej ustawy przez organ państwowy /jakim jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych/ jest ustalenie, że ubiegający się jest rzeczywiście twórcą, to takie ustalenie nie jest sprawą wpadkową dla postępowania rentowego, lecz jest stwierdzeniem prawa do ubiegania się o świadczenia przewidziane w tej ustawie. Przed organem rentowym nie toczy się jeszcze żadne postępowanie i nawet nie musi się toczyć w przyszłości, jeśli twórca wybierze na przykład drogę ubiegania się o świadczenia na zasadach ogólnych /jako pracownik/. Właśnie z tego powodu, że przed organem rentowym w ogóle nie toczy się jeszcze postępowanie w sprawie świadczeń przysługujących twórcom, decyzje wydane w sprawach wymienionych w art. 15 cytowanej ustawy są wiążące dla organu rentowego; w tym zakresie nie może on dokonywać własnych ustaleń. Decyzje takie natomiast są dowodem, na podstawie którego może nastąpić wszczęcie postępowania przed organem rentowym o ustalenie świadczenia.
Nie jest więc tak, jak podał Sąd w postanowieniu z dnia 10 listopada 1994 r., że powyższe decyzje są wydawane w toku postępowania rentowego, kończącego się decyzją organu rentowego; kolejność postępowań jest odwrotna, przy czym postępowanie mające na celu ustalenie okresów działalności twórczej /lub innych okoliczności wymienionych w art. 15 ust. 1 cytowanej ustawy/ jest samodzielnym i odrębnym postępowaniem, toczącym się nie przed organem rentowym, lecz przed organami powołanymi z mocy ustawy do orzekania w indywidualnych sprawach o uprawnieniach osób nie pozostających w zależności organizacyjnej od organów orzekających. Postępowanie to zatem nosi wszelkie cechy postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego.
Sąd orzekający w sprawie niniejszej nie podziela także poglądu wyrażonego w postanowieniu z dnia 10 listopada 1994 r. na temat "tego samego modelu postępowania" w sprawach chorób zawodowych, co ma się przejawiać w tym, że "Komisja i Minister spełniają tę samą rolę co dwustopniowe organy orzecznicze, ich decyzje zaś mają ten sam walor prawny co orzeczenie lekarskie", gdyż o chorobie zawodowej przesądza decyzja organu inspekcji sanitarnej. Nietrafność tego wywodu wynika z faktu, że porównano sprawy nieporównywalne. Pewne podobieństwa występują nie między Komisją i Ministrem /orzekającymi w sprawach twórców/ a instancjami medycznymi /wypowiadającymi się w sprawach chorób zawodowych; notabene w tych sprawach w ogóle nie występuje instancyjność orzecznictwa medycznego, lecz dwukrotne badanie zainteresowanego przez różne i niezależne placówki medycyny specjalistycznej bez jakiegokolwiek wzajemnego odnoszenia się do orzeczeń lekarskich/, lecz między Komisją i Ministrem /orzekającymi w sprawach twórców/ a organami inspekcji sanitarnej /orzekającymi w przedmiocie choroby zawodowej/. Trzeba bowiem uwzględnić, że sama decyzja o stwierdzeniu choroby zawodowej jest decyzją stwierdzającą zależność powstania danej choroby od wykonywania konkretnego zawodu w konkretnych warunkach. Nic więcej. Dopiero mając taką decyzję można podejmować właściwe kroki w celu zrealizowania uprawnień, jakie przepisy szczególne wiążą ze stwierdzeniem choroby zawodowej. Inaczej mówiąc, zarówno decyzja Ministra Kultury i Sztuki w sprawach okresów działalności twórczej, jak i decyzja właściwego inspektora sanitarnego o stwierdzeniu choroby zawodowej wywołują tylko takie skutki, że stwarzają podstawę do ubiegania się o świadczenia przewidziane w przepisach szczególnych; stanowią urzędowe ustalenie faktów, od których przepis prawa uzależnia pewne roszczenia.
Uwzględniając powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie ma żadnych podstaw do twierdzenia, iż decyzje przewidziane w art. 15 ustawy z dnia 27 września 1973 r. o zaopatrzeniu emerytalnym twórców i ich rodzin /Dz.U. 1983 nr 31 poz. 145 ze zm./ nie są decyzjami administracyjnymi tylko z tego powodu, że ich wydawanie przewiduje właśnie ta ustawa i że w ostatecznym przeznaczeniu służą one do ustalania uprawnień emerytalnych. Właśnie to, że są wydawane poza postępowaniem emerytalno-rentowym i przez organy administracji państwowej, a nie organy rentowe, oraz to, że są dla organu rentowego wiążące, co wyłącza jego samodzielne ustalenia w tym właśnie zakresie, stwarza podstawę do stwierdzenia, że na zasadzie art. 15 ust. 1 i 2 powyższej ustawy i przepisów rozporządzenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia 29 grudnia 1973 r. w sprawie uznawania działalności za twórczą oraz działania Komisji do Spraw Zaopatrzenia emerytalnego Twórców /Dz.U. 1974 nr 1 poz. 7/ wydawane są decyzje administracyjne, przy czym żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie wyłączył dopuszczalności skargi na te decyzje do sądu administracyjnego.
Uznawszy zatem za dopuszczalną skargę Zdzisława U. na decyzję Ministra Kultury i Sztuki z dnia 17 maja 1996 r., Sąd dokonał oceny zgodności tej decyzji z prawem. Artykuł 1 ust. 2 cytowanej ustawy z dnia 27 września 1973 r. głosi, że za twórców uprawnionych do zaopatrzenia emerytalnego na podstawie ustawy uważa się osoby, które tworzą oryginalne dzieła w zakresie literatury pięknej, sztuk plastycznych, muzyki, fotografiki, choreografii i lutnictwa artystycznego, będące przedmiotem prawa autorskiego. Jednocześnie ustawa upoważniła Ministra Kultury i Sztuki do określenia szczegółowych zasad i trybu "uznawania działalności za twórczą" /art. 1 ust. 3/.
Uwzględniwszy materiał dowodowy sprawy, a w szczególności liczne pisemne wystąpienia skarżącego, można ustalić, że bez wątpienia ubiega się on o uznanie jego statusu twórcy "w zakresie literatury pięknej".
Wykonując upoważnienie zawarte w art. 1 ust. 3 ustawy, Minister Kultury i Sztuki wydał akt wykonawczy w postaci cytowanego wyżej rozporządzenia z dnia 29 grudnia 1973 r. i określił w nim, że za działalność twórczą w rozumieniu omawianej ustawy "uważa się w zakresie literatury pięknej tworzenie oryginalnych lub tłumaczenie obcych dzieł literackich prozą i wierszem, jeżeli dzieła takie zostały ogłoszone drukiem; dzieła literackie stanowią dzieła literatury pięknej, a w szczególności proza, poezja, utwory dla dzieci, nowele, szkice, eseje, opowiadania, utwory satyryczne pisane wierszem i prozą, krytyka, komentarze, przypisy, bibliografia, wstępy krytyczne, posłowia, przedmowy do dzieł wyżej wymienionych", a także "tworzenie oryginalnych dzieł lub tłumaczenie obcych dzieł w formie scenariuszy /libretta/, opowiadań, skeczów i innych utworów słownych wykorzystywanych w teatrze, filmie, radiu i telewizji oraz w operach, operetkach i imprezach estradowych" /par. 1 ust. 1 pkt 1 lit. "a" i "b"/.
Jak można wnioskować na podstawie formuły "w rozumieniu ustawy z dnia 27 września 1973 r.", Minister podał w rozporządzeniu definicję pojęcia ustawowego "w zakresie literatury pięknej" wyłącznie do celów stosowania tej właśnie ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatruje się w takim działaniu Ministra przekroczenia upoważnienia ustawowego. Jeżeli bowiem ustawa uważa za twórców osoby, które tworzą oryginalne dzieła we wskazanych ogólnie zakresach działalności /art. 1 ust. 2/, to konkretyzacja pojęciowa tych zakresów działalności w akcie wykonawczym do ustawy mieści się w upoważnieniu do określenia szczegółowych zasad uznawania działalności za twórczą.
Porównując rodzaje działalności w zakresie literatury pięknej, określone w rozporządzeniu, ze stanem faktycznym sprawy, Sąd nie znajduje podstaw do ustalenia, że działalność Zdzisława U. została zakwalifikowana przez organy orzekające niezgodnie z prawem. Cały materiał dowodowy, zgromadzony przez Ministra Kultury i Sztuki w sposób zgodny z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, a także liczne wyjaśnienia skarżącego dostarczają podstaw do ustalenia tylko tego, że Zdzisław U. zajmował się publicystyką polityczną, takiej kategorii natomiast nie przewiduje wyżej podana definicja literatury pięknej. Wprawdzie Zdzisław U. powołuje się na swe prace, które mogłyby zostać zakwalifikowane do literatury pięknej, brak jest jednak jakiegokolwiek dowodu, że prace te zostały ogłoszone drukiem, przy czym nie można Ministrowi zarzucić nienależytej staranności w poszukiwaniu tych dowodów, zwłaszcza że nie potrafi ich dostarczyć sam zainteresowany.
Badając stan dowodowy sprawy, sąd uznał, że organy orzekające obu instancji, a w szczególności Minister Kultury i Sztuki, właściwie stosowały przepisy działu II rozdziału 4 Kpa /"Dowody"/ i przy tak ustalonym stanie faktycznym właściwie zinterpretowały przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w sprawie, to jest art. 1 omawianej ustawy oraz par. 1 ust. 1 pkt 1 lit. "a" cytowanego rozporządzenia. Przy takiej ocenie sprawy sąd nie mógł uznać skargi Zdzisława U. za zasadną i w związku z tym skargę oddalił na zasadzie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.