Uzasadnienie
Lokal mieszkalny nr 19 w domu nr 3/5 przy ul. S. w Warszawie o powierzchni użytkowej 89,24 m2, był zajmowany od 1982 r. przez Karinę i Jerzego małżonków U. Lokal ten został dostarczony przez Biuro Spraw Lokalowych Urzędu Rady Ministrów Jerzemu U. w związku z zajmowaniem przez niego stanowiska Podsekretarza Stanu w tym Urzędzie.
Wobec rozwiązania przez rozwód związku małżeńskiego Kariny A.-U. z Jerzym U. oraz wobec wyprowadzenia się z tego lokalu Jerzego U. Biuro Spraw Lokalowych Urzędu Rady Ministrów zwróciło się do miejskich organów do spraw lokalowych o spowodowanie wyprowadzenia się z tego lokalu Kariny A. do wskazanego przez Urząd Rady Ministrów lokalu zamiennego, to jest do lokalu nr 17 w domu nr 25/31 przy ul. G. w Warszawie, składającego się z pokoju i kuchni o powierzchni użytkowej 37,15 m2 /osoba samotna/.
W związku z tym wystąpieniem Kierownik Wydziału Spraw Lokalowych Urzędu Dzielnicowego decyzją z dnia 22 stycznia 1987 r. nr L.1.II-8174/VI-31/87 wezwał Karinę A. do opróżnienia lokalu nr 19 w domu nr 3/5 przy ul. S. i przeniesienia się do lokalu nr 17 w domu nr 25/31 przy ul. G. Jako podstawę prawną decyzji powołał art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. 1983 nr 11 poz. 55/. W jej uzasadnieniu podał, że zajmowany lokal został "przydzielony przez Urząd Rady Ministrów" Jerzemu U. w związku z pełnioną przez niego funkcją. Po jego wyprowadzeniu się z tego lokalu Karina A. pozostała w nim bez tytułu prawnego. W tej sytuacji zajmowany lokal powinna opróżnić i przenieść się do przydzielonego lokalu nr 17 w domu nr 25/31 przy ul. G. Od decyzji organu I instancji odwołanie wniósł pełnomocnik Kariny A., powołując się na art. 9 ust. 3 prawa lokalowego i wywodząc, że Karina A. oraz Jerzy U. byli współnajemcami spornego lokalu. Wyprowadzenie się więc z niego Jerzego U. pozostało bez wpływu na prawo najmu i twierdzenie, jakoby Karina A. pozostała w zajmowanym lokalu bez tytułu prawnego, jest błędne.
Organ odwoławczy, po przeprowadzeniu rozprawy, decyzją z dnia 14 maja 1987 r. nr SL.III.8172/135/87 orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Dyrektora Wydziału Spraw Lokalowych Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy, poza opisaniem stanu faktycznego, podano, że sporny lokal został "przydzielony" Jerzemu U. jako mieszkanie reprezentacyjne. Po opróżnieniu lokalu przez wymienionego ustały przyczyny uzasadniające dalsze zajmowanie tego lokalu przez Karinę A., byłą żonę najemcy. Podano także, że lokal nr 17 w domu nr 25/31 przy ul. G. odpowiada warunkom lokalu zamiennego, określonym w art. 6 prawa lokalowego.
Na decyzję organu II instancji skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł pełnomocnik Kariny A., powołując się jak w odwołaniu, na art. 9 ust. 3 prawa lokalowego i wywodząc na jej podstawie, że wyprowadzenie się Jerzego U. ze spornego lokalu nie spowodowało wygaśnięcia stosunku najmu w odniesieniu do Kariny A., której przysługuje samoistny tytuł prawny do tego lokalu. Tytułem tym, jak podał pełnomocnik skarżącej w toku rozprawy sądowej, była umowa najmu, a nie decyzja administracyjna o przydziale, gdyż sporny lokal należy do kategorii lokali wyłączonych spod przepisów o szczególnym trybie najmu lokali, a zatem art. 41 prawa lokalowego nie stanowił podstawy prawnej do wydania kwestionowanej decyzji. Podał także, że liczy się wprawdzie z możliwością wypowiedzenia umowy najmu na zasadach ogólnych kodeksu cywilnego, lecz w tym wypadku ochronę skarżącej mógłby stanowić art. 5 tego kodeksu. Zdaniem pełnomocnika, "pismo" Urzędu rady Ministrów z dnia 1 października 1982 r. nr BSL.3140-U-1/82, skierowane do Jerzego U., było jedynie ofertą, której przyjęcie doprowadziło do zawarcia umowy najmu.
Odpowiedź na skargę sprowadzała się do podtrzymania stanowiska zajętego w zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Okolicznością bezsporną w sprawie jest to, że lokal nr 19 w domu nr 3./5 przy ul. S. w Warszawie, w dniu jego zajęcia przez Jerzego U. i Karinę A. był mieszkaniem reprezentacyjnym w rozumieniu obowiązującego wówczas art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974. - Prawo lokalowe /Dz.U. nr 14 poz. 84/. Po zmianie tego przepisu, dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 1982 r. o zmianie ustawy - Prawo lokalowe /Dz.U. nr 37 poz. 244/, stał się mieszkaniem przeznaczonym dla osób, o których mowa w art. 25 prawa lokalowego /t.j. Dz.U. 1983 nr 11 poz. 55/. Oznacza to, że do wymienionego lokalu nie miały i nie mają nadal zastosowania przepisy o najmie lokali i budynków na podstawie decyzji administracyjnej, przy czym - stosownie do art. 24 ust. 1 pkt 5 prawa lokalowego /Dz.U. 1983 nr 11 poz. 55/ - o wyłączeniu omawianej kategorii lokali spod przepisów o szczególnym trybie najmu lokali decyduje ich "przeznaczenie" dla osób, o których wyżej mowa.
Ma to istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie, gdyż oznacza, że omawiany lokal, z chwilą wyprowadzenia się z niego Jerzego U. jako uprawnionego do jego zajmowania, nie przestał być wyłączony spod przepisów o szczególnym trybie najmu lokali, jest on bowiem nadal przeznaczony dla osób zajmujących stanowiska, o których mowa w art. 25 prawa lokalowego. Skoro zaś do spornego lokalu nie mają zastosowania przepisy o najmie lokali i budynków na podstawie decyzji administracyjnej, to należało podzielić stanowisko wyrażone w skardze Kariny A., iż przepis art. 41 ust. 1 prawa lokalowego, powołany jako podstawa prawna wydanych w tej sprawie decyzji, nie miał tu w ogóle zastosowania. Z treści tego przepisu, jako też z jego usytuowania w rozdziale dotyczącym szczególnego trybu najmu lokali i budynków, wynika w sposób nie nasuwający wątpliwości, iż nie ma on zastosowania do lokali nie objętych szczególnym trybem najmu.
To stwierdzenie, a także brak innych przepisów prawa materialnego, które stanowiłyby prawną podstawę wydanych decyzji, prowadzi do wniosku, że zarówno decyzja zaskarżona, jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji wydane zostały bez podstawy prawnej. Podstawy prawnej do wydania tych decyzji nie można upatrywać w wydanej przez Radę Państwa uchwale nr 14/83 z dnia 24 lutego 1983 r. w sprawie warunków i trybu zajmowania oraz zwalniania mieszkań przez osoby zajmujące kierownicze stanowiska państwowe oraz pełniące odpowiedzialne funkcje państwowe lub społeczne /nie publikowana/. Uchwała ta bowiem nie zawiera przepisów określających zasady i tryb postępowania przy opróżnianiu mieszkań nie objętych oraz przepisów przejściowych odnoszących się do mieszkań przeznaczonych dla osób, o których mowa w art. 25 prawa lokalowego, lecz zajętych przed dniem 1 marca 1983 r. Jedynie z treści par. 2 ust. 1 i 2 cytowanej ustawy należy wnosić, że po dniu wejścia jej w życie stosunek najmu omawianej kategorii lokali mieszkalnych jest stosunkiem umowy. W przypadkach tych jest wprawdzie mowa o "decyzji Urzędu rady Ministrów" i "decyzji urzędu wojewódzkiego", ale w dalszej treści stwierdza się, że stanowią one jedynie podstawę do zawarcia umowy najmu. Przepisy omawianej uchwały więc nie dają odpowiedzi na pytanie, czy Karina A. zajmuje sporny lokal na podstawie tytułu prawnego, jak twierdzi jej pełnomocnik, czy też bez tytułu prawnego - jak przyjęto w decyzjach organów administracji państwowej.
Poszukując odpowiedzi na to pytanie należało w szczególności ocenić, czy "pismo" Biura Spraw Lokalowych Urzędu Rady Ministrów z dnia 1 października 1982 r., skierowane do Jerzego U., było w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego decyzją administracyjną o przydziale lokalu nr 19 w domu nr 3/5 przy ul. S., czy też jedynie wyrazem woli /ofertą/ wynajmującego o oddaniu w najem tego lokalu na zasadach ogólnych. W piśmie tym powołano się na par. 2 ust. 1 uchwały Rady Ministrów z dnia 20 lipca 1949 r. w sprawie mieszkań reprezentacyjnych /M.P. nr A-71 poz. 904/ i użyto określenia "Urząd Rady Ministrów przydziela", co wskazywałoby, że nadawano mu znaczenie decyzji. Aby jednak decyzja taka mogła być wydana, musiałoby być podstawa prawna w przepisach prawa materialnego do jej wydania; nie bez znaczenia jest także kwestia właściwości. Takiej prawnej podstawy, jak już była o tym mowa, nie stanowił żaden z przepisów o szczególnym trybie najmu, gdyż omawiany lokal przepisom tym nie podlegał. Ponadto w odniesieniu do lokali uznanych za reprezentacyjne brak było w okresie od dnia 1 sierpnia 1974 r. do dnia 28 lutego 1982 r. uregulowań w przepisach odrębnych, jak na przykład uczyniono to w odniesieniu do mieszkań funkcyjnych, których zasady przydziału i opróżniania określono w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 26 czerwca 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów prawa lokalowego /Dz.U. nr 26 poz. 152 ze zm./. Stosowanie w praktyce w podanym wyżej okresie uchwały Rady Ministrów z dnia 20 lipca 1949 r. w sprawie mieszkań reprezentacyjnych /M.P. nr A-71 poz. 904/ nie znajdowało uzasadnienia określonego w art. 1 ust. 3 w związku z art. 32 dekretu z dnia 28 lipca 1948 r. o najmie lokali /Dz.U. nr 36 poz. 259/. Powołane przepisy dekretu straciły moc w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 30 stycznia 1959 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. nr 10 poz. 59 - art. 92 ust. 1 pkt 3/, przy czym w ustawie tej w art. 66 upoważniono Prezesa Rady Ministrów do określenia, które mieszkania uważa się za reprezentacyjne oraz warunków i trybu ich zajmowania, a w art. 87 stwierdzono, że dotychczasowe przepisy wykonawcze pozostają w mocy do czasu wydania nowych. Wobec zaś niewydania przez Prezesa Rady Ministrów aktu prawnego w myśl art. 66 prawa lokalowego z 1959 r. obowiązywała nadal powołana uchwała Rady Ministrów z 1949 r.
Ten stan prawny jednak uległ zmianie z dniem 1 sierpnia 1974 r., to jest z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. nr 14 poz. 84/. W ustawie tej w brzmieniu obowiązującym do dnia 28 lutego 1983 r. brak było upoważnienia do wydania aktu prawnego dotyczącego określania zasad i trybu zajmowania i opróżniania mieszkań reprezentacyjnych. W tej sytuacji nie da się uzasadnić dalszego obowiązywania uchwały rady Ministrów z 1949 r. treścią art. 60 ust. 3 tej nowej ustawy w jej brzmieniu przed nowelizacją. Wobec zaś braku przepisów szczególnych, dotyczących mieszkań nazwanych wówczas reprezentacyjnymi, najem ich mogły regulować jedynie przepisy ogólne dotyczące najmu, a więc przepisy kodeksu cywilnego.
Należało zatem podzielić pogląd pełnomocnika skarżącej, iż pismo Biura Spraw Lokalowych Urzędu Rady Ministrów z dnia 1 października 1982 nr BSL.3140-U-1/82 nie było decyzją o przydziale spornego lokalu, lecz jedynie ofertą, której przyjęcie doprowadziło do nawiązania umownego stosunku najmu. Skoro zaś według powoływanego w skardze przepisu art. 9 ust. 3 prawa lokalowego małżonkowie wspólnie zajmujący lokal mieszkalny są z mocy prawa najemcami tego lokalu, chociażby umowa najmu została zawarta tylko przez jednego z nich, to nie można podzielić poglądu wyrażonego w decyzjach wydanych w tej sprawie, iż wobec wyprowadzenia się ze spornego lokalu Jerzego U. stosunek najmu uległ rozwiązaniu także w odniesieniu do Kariny A. i dalsze jego zajmowanie przez nią nie jest oparte na tytule prawnym. Tytułem takim jest umowa najmu, a jej rozwiązanie oraz żądania opróżnienia spornego lokalu może wynikać z przepisów kodeksu cywilnego dotyczących najmu, z czym - jak wspomniano - liczy się pełnomocnik skarżącej.
Uznając, że decyzje organów administracji państwowej, dotyczące opróżnienia przez Karinę A. lokalu spornego, jak i przydziału na jej rzecz lokalu zamiennego nr 17 w domu nr 25/31 przy ul. G., pozbawione były podstawy w przepisach prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nieważność tych decyzji zgodnie z art. 207 par. 1 i 3 Kpa.
O kosztach postępowania orzeczono w myśl art. 208 Kpa.