Uzasadnienie
Prezydent Miasta W. decyzją nr 47/96 z dnia 28 czerwca 1996 r., wydaną w postępowaniu wszczętym na wniosek (...) Przedsiębiorstwa Handlowego w W. z dnia 19 kwietnia 1995 r., odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez (...) Przedsiębiorstwo Handlowe w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu o powierzchni 655 m2, położonego przy ul. D. nr 18, oznaczonego jako działka nr 40 w obrębie 5-03-02, oraz własności znajdującego się na tym gruncie budynku. Odmowę uzasadnił tym, że (...) Przedsiębiorstwo Handlowe w W. nie legitymowało się w dniu 5 grudnia 1990 r. prawem zarządu nieruchomości położonej przy ul. D. nr 18, nie zostały zatem spełnione przesłanki określone w art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464 ze zm./. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że nie zastosował również art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30,poz. 127 ze zm./, gdyż Przedsiębiorstwo nie ponosi opłat za użytkowanie. Z dokonanej w dniu 31 maja 1996 r. wizji wynika, iż budynek przy ul. D. nr 18 jest zajmowany przez Hurtownię B.-M. sp. z o.o., firmę C.T., Agencję Reklamową (...), spółkę B. oraz (...) Przedsiębiorstwo Handlowe, które zajmuje czwarte i piąte piętro. Przepis art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. ma charakter fakultatywny, a Gmina przeznaczyła nieruchomość pod budowę m.in. Muzeum (...) u zbiegu ulic B., D. i al. S. Od decyzji tej odwołało się Przedsiębiorstwo, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Swoje prawa do nieruchomości wywodzi z dwóch niezależnych przesłanek. Po pierwsze - z decyzji nr GKM.VI.610/2/446/52/71 z dnia 27 maja 1971 r. o przekazaniu w użytkowanie czasowe do dnia 31 grudnia 1975 r. (...) Przedsiębiorstwu Handlowemu terenu zabudowanego, położonego przy ul. D. nr 18/20, i po drugie - z mocy samego art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 22 poz. 99/ - obecnie art. 80 ust. 1 - stanowiącego, że grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Przedsiębiorstwo twierdzi, że przejęło sporną nieruchomość pod rządami ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach /Dz.U. 1969 nr 22,poz. 159/, która wymagała decyzji administracyjnej dla faktu stwierdzenia wygaśnięcia zarządu, wygaśnięcie bowiem nie następowało z upływem czasu, na jaki zarząd został ustanowiony. Jest natomiast bezsporne, że taka decyzja nie została wydana, w związku z czym zarząd powstał w dniu 1 sierpnia 1985 r. z mocy samego prawa. Według skarżącego, fakultatywność rozstrzygnięcia na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości dotyczy tylko nieruchomości, co do których nie występowano przed dniem 31 grudnia 1988 r. z wnioskiem o uregulowanie stanu prawnego, a zatem nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Przedsiębiorstwo podnosi również, że dysponuje protokołem przekazania nieruchomości przy ul. D. nr 18, sporządzonym dnia 15 listopada 1971 r. między Narodowym Bankiem Polskim a Przedsiębiorstwem spełniającym warunki, o których mowa w par. 4 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu /Dz.U. nr 23 poz. 97/. To wszystko, zdaniem skarżącego, dowodzi, że wnioskodawca udokumentował swoje prawo zarządu wobec nieruchomości, a co za tym idzie - ma roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego. Odwołujący się zgłosił również zastrzeżenia co do właściwości Prezydenta Miasta do rozpoznania niniejszej sprawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) decyzją nr KOC 737/Go/96 z dnia 16 października 1996 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, że do ustanowienia wieczystego użytkowania na rzecz państwowej osoby prawnej na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości konieczne było sprawowanie zarządu nieruchomością. Akt powstania zarządu /także użytkowania na gruncie ustawy o gospodarce terenami z 1961 r./ musiał mieć ściśle określoną formę. Pod rządem ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości do ustanowienia zarządu potrzebna była forma decyzji administracyjnej. Zarząd powstać mógł również na podstawie umowy u przekazaniu nieruchomości, zawartej pomiędzy państwowymi jednostkami organizacyjnymi, lub w wyniku nabycia od innych podmiotów na podstawie umowy prawa cywilnego przenoszącej własność. Jeszcze inną formą powstania zarządu było korzystanie w dniu 1 sierpnia 1985 r., to jest w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 22 poz. 99/, z prawa użytkowania powstałego na mocy ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach /Dz.U. nr 22,poz. 159/. Użytkowanie to z mocy art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 22 poz. 99/ przekształcało się w zarząd. Nie można więc było uzyskać zarządu nad nieruchomością w sposób dorozumiany.
Stwierdzanie prawa zarządu określają przepisy par. 3 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu /Dz.U. nr 23 poz. 97 ze zm./. W odniesieniu do nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa i będącej w zarządzie jednostek państwowych dokonuje tego wojewoda. Według art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. zmieniającej ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wojewoda jest właściwy także w tych wypadkach, gdy nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa znajduje się w zarządzie komunalnej osoby prawnej. Natomiast w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy właściwy jest zarząd gminy, bez względu na to, czy stwierdzenia faktu domaga się komunalna, czy państwowa osoba prawna. Jeśli więc chodzi o rozpoznawaną sprawę, to organem właściwym jest Prezydent Miasta W. (...). Grunt omawianej nieruchomości, według decyzji komunalizacyjnej Wojewody (...) nr 37996 z dnia 28 maja 1993 r. /znajdującej się w aktach sprawy/, stanowi własność Gminy (...). Stwierdzenie prawa państwowej lub komunalnej osoby prawnej do zarządu jest czynnością procesową w ramach postępowania administracyjnego zmierzającego do potwierdzenia nabycia przez te osoby użytkowania wieczystego gruntów będących w ich zarządzie oraz własności znajdujących się na tych gruntach budynków. Powyższą tezę potwierdza par. 3 cytowanego wyżej rozporządzenia, stanowiący, że podstawę stwierdzenia zarządu wskazuje się w uzasadnieniu decyzji wydanej w sprawie potwierdzenia nabycia użytkowania wieczystego i związanego z nim prawa własności. Wymienienie w par. 4 ust. 1 rozporządzenia dokumentów pozwalających na stwierdzenie prawa do zarządu nie oznacza, że dokumenty te nie podlegają ocenie i nakazują przyjmować, iż prawo zarządu przysługiwało w dniu 5 grudnia 1990 r., to jest w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, niezależnie od innych okoliczności. (...) Przedsiębiorstwo Handlowe użytkowało sporną nieruchomość na mocy decyzji nr GKM.VI.610/2/446/52/71 z dnia 27 maja 1971 r., określającej czas trwania użytkowania do dnia 31 grudnia 1975 r. Z akt sprawy wynika, że nieruchomość została przejęta od poprzedniego użytkownika /Narodowego Banku Polskiego/ protokołem przekazania nieruchomości sporządzonym w dniu 15 listopada 1971 r. (...) W aktach sprawy znajduje się również protokół zdawczo-odbiorczy sporządzony w dniu 10 czerwca 1970 r. pomiędzy Narodowym Bankiem Polskim - Służbą Gospodarczą z siedzibą w W., przy ul. Ś. nr 11 - jako przekazującym a (...) Przedsiębiorstwem Handlowym z siedzibą w W. przy ul. O. nr 1b - jako przejmującym, któremu na podstawie decyzji Urzędu Rady Ministrów - Biura Spraw Lokalowych z dnia 9 lutego 1970 r. znak BSL 50-5-8/69 przekazane zostały (...) wszystkie pomieszczenia znajdujące się w większym budynku opuszczonym przez NBP przy ul. D. nr 18, o ogólnej powierzchni 3 055 m2. Ponieważ czas użytkowania został dokładnie określony, przyjęcie tezy, że niewydanie decyzji o wygaśnięciu powoduje przekształcenie się tego użytkowania w użytkowanie na czas nie określony, byłoby interpretacją zbyt daleko idącą. Żaden przepis prawa materialnego tej tezy nie potwierdzał.
Ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach /Dz.U. 1969 nr 22 poz. 159/ przewidywała tylko dwie sytuacje, w których w razie niewydania decyzji o wygaśnięciu użytkowania jednostka użytkująca korzystała nadal z prawa użytkowania. Artykuł 9 ust. 1 tej ustawy stanowił, że gdy w planie zagospodarowania terenu wystąpią takie zmiany, które nie pozwolą na dalsze korzystanie z nieruchomości, albo gdy teren stał się dla tej jednostki zbędny, jeżeli w takiej sytuacji nie zostanie wydana decyzja o wygaśnięciu, to do czasu wydania decyzji jednostka użytkująca korzysta nadal z prawa użytkowania terenu. Przepis ten jednak nie przewidywał wygaśnięcia użytkowania z powodu upływu czasu, na jaki zostało ustanowione. Fakt niewydania decyzji o przedłużeniu użytkowania lub niewydania decyzji o wygaśnięciu użytkowania pod rządami cytowanej ustawy o gospodarce terenami należy uznać za zaniedbanie w tej mierze, nie można jednak z sytuacji tej wywodzić powstania użytkowania na czas nie określony, a co za tym idzie - przekształcenia się tego użytkowania w zarząd z mocy samego prawa w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 22 poz. 99/. Ponadto użytkowanie powstałe z mocy art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami nie było ograniczonym prawem rzeczowym, jakim jest pod rządami ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (...).
(...) Przedsiębiorstwo Handlowe, które nie miało tytułu prawnego do nieruchomości przy ul. D. nr 18, mogło skorzystać z możliwości określonej w art. 80 ust. 1a ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, stanowiącym, że posiadaczom gruntów będących własnością Skarbu Państwa lub gminy, którzy w dniu 5 grudnia 1990 r. nie legitymowali się dokumentami u przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie legitymują się nimi w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, grunty te mogą być oddane odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste na ich wniosek złożony do dnia 31 grudnia 1995 r. Artykuł ten został dodany przez ustawę z dnia 21 października 1994 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 123 poz. 601/. Obejmuje on swą hipotezą także sytuację określoną w art. 80 ust. 2, z tą różnicą, że przewiduje możliwość uregulowania tytułu prawnego do nieruchomości posiadaczom, którzy objęli je we władanie po 1 sierpnia 1988 r., a przed 5 grudnia 1990 r. Złożenie wniosku przez posiadacza do dnia 31 grudnia 1988 r. miało taki tylko skutek, że zwalniało go z obowiązku uiszczenia pierwszej opłaty stanowiącej wielokrotność opłat rocznych. Złożenie wniosku więc nie odnosi się, jak sądzi Przedsiębiorstwo, do fakultatywności rozstrzygnięcia wynikającego z tego przepisu, dotyczy bowiem tylko wskazanych wyżej okoliczności. Potwierdza to właśnie regulacja ustanowiona później w art. 80 ust. 1a cytowanej ustawy, chociaż możliwość ustanowienia wieczystego użytkowania ograniczona tu została do formy umowy, podczas gdy w przypadku regulacji zawartej w ust. 2 tego artykułu następowało to w formie decyzji administracyjnej. Zarówno jednak w jednym, jak i w drugim wypadku posiadacz nie ma roszczenia o przekazanie gruntu; Skarb Państwa lub gmina w tych wypadkach kierują się wyłącznie uznaniem.
Skargę na powyższą decyzję wniosło (...) Przedsiębiorstwo Handlowe w W., zarzucając naruszenie art. 7, 8, 12, 77 par. 1, art. 80 i 105 par. 1, art. 107 i 136 Kpa przez powierzchowne rozpatrzenie sprawy i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, a w szczególności pominięcie faktu, że skarżący złożył w dniu 10 lutego 1988 r. w Wydziale Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu (...) wniosek o przyznanie prawa wieczystego użytkowania spornego terenu wraz z budynkiem i wniosek nie został rozstrzygnięty. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 80 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przez błędne jego zastosowanie, nie precyzując bliżej, o który z przepisów tego artykułu chodzi.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty użyte w uzasadnieniu decyzji ostatecznej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sąd administracyjny, kontrolujący na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 1 i art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ legalność zaskarżonej decyzji, uchyla ją, stwierdza jej nieważność lub niezgodność z prawem tylko wówczas, gdy narusza ona obowiązujące prawo. Zaskarżona decyzja ostateczna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia 16 października 1996 r. i utrzymana przez nią w mocy decyzja Prezydenta Miasta W. z dnia 28 czerwca 1996 r. są zgodne z prawem.
Przepisy art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464 ze zm./ stanowią o przekształceniu z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. zarządu gruntów państwowych lub stanowiących własność gminy w prawo wieczystego użytkowania, a w odniesieniu do znajdujących się na nich budynków w prawo własności na rzecz państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa, w których zarządzie pozostawały w dniu 5 grudnia 1990 r. (...) (...) Przedsiębiorstwo Handlowe w W., które opisaną wyżej nieruchomość użytkowało na podstawie decyzji z dnia 27 maja 1971 r., nie spełniło powyższego warunku, gdyż decyzja ta określała czas trwania użytkowania do dnia 31 grudnia 1975 r. Nie jest trafny pogląd, że ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce gruntami w miastach i osiedlach /Dz.U. 1969 nr 22 poz. 159 ze zm./ wymagała dla wygaśnięcia użytkowania decyzji administracyjnej, jej brak zaś spowodował, że użytkowanie trwało, a następnie przekształciło się w zarząd. W art. 8 ust. 1 tej ustawy, regulującym przekazywanie terenów państwowych w użytkowanie, ustawodawca wymienił elementy, jakie powinna zawierać decyzja, a były nimi określenie czasu i warunków użytkowania. Już z tego wynika, iż prawo użytkowania trwało w czasie określonym w decyzji.
Przepis art. 9 ust. 1 cytowanej ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach wprawdzie przewidywał wygaszenie użytkowania decyzją, lecz następowało to tylko w dwóch wypadkach: gdy zaszły takie zmiany w planie zagospodarowania przestrzennego, które nie pozwalają na dalsze użytkowanie terenu przez daną jednostkę, oraz gdy teren lub jego część stały się dla tej jednostki zbędne.
W art. 9 ust. 3 tej ustawy zawarto upoważnienie dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia zasad i trybu przekazywania terenów państwowych w użytkowanie jednostkom państwowym oraz trybu wydawania decyzji o wygaśnięciu prawa użytkowania, lecz to ostatnie dotyczyć mogło tylko przypadków określonych w art. 9 ust. 1 ustawy.
Wydane na mocy powyższego upoważnienia rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach /Dz.U. nr 35 poz. 159/ w par. 13 przewidziało trzy przypadki wydania decyzji o wygaśnięciu użytkowania, przy czym dwa pierwsze, określone w pkt 1 i 2, mieszczą się w normie art. 9 ust. 1 omawianej tu ustawy, natomiast w pkt 3 nakazywało wydanie decyzji w razie upływu czasu, na jaki użytkowanie zostało ustanowione. Ten ostatni przepis, jako wykraczający poza upoważnienie ustawowe, nie ma mocy obowiązującej, nie mógł zatem stanowić podstawy do wydania decyzji o wygaśnięciu użytkowania, gdyż następowało to z upływem terminu oznaczonego w decyzji.
W nauce prawa administracyjnego przewiduje się decyzje ograniczone terminem dla wykonywania uprawnień lub obowiązków wypływających z aktu /Z. Janowicz: Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym, Poznań 1982, str. 193/. Możliwość ograniczenia mocy wiążącej decyzji wynika także z art. 107 par. 2 Kpa, uprawniającego na podstawie przepisów szczególnych do zamieszczenia w decyzji także innych składników niż wymienione w tym artykule. Przydanie terminu końcowego ogranicza moc wiążącą decyzji w ten sposób, że przestaje ona wiązać po upływie określonego czasu. Jeżeli ograniczenie to wynika z ustawy, to z upływem terminu końcowego decyzja przestaje obowiązywać. Wygasa i nie ma potrzeby ani też uzasadnienia stwierdzenia jej wygaśnięcia /Woś Tadeusz: Termin, warunek i zlecenie w prawie administracyjnym, PiP 1994, nr 6, str. 27/.
Powyższy pogląd doktryny podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. W konsekwencji należy przyjąć, iż użytkowanie ustanowione na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach /Dz.U. 1969 nr 22 poz. 159 ze zm./ na czas oznaczony wygasa z upływem terminu określonego w decyzji, bez potrzeby wydawania decyzji o wygaśnięciu użytkowania. Stanowiący o obowiązku wydania decyzji o wygaśnięciu użytkowania przepis par. 13 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach /Dz.U. 1969 nr 3 poz. 19/, jako wydany z przekroczeniem ustawowego upoważnienia, zamieszczonego w art. 9 ust. 3 powyższej ustawy, nie mógł stanowić podstawy do w dania decyzji wygaszającej użytkowanie. Sytuacja ta sprawia, iż prawo użytkowania wygasło z nadejściem terminu końcowego określonego w decyzji, co powoduje, iż nie mogło przekształcić się w zarząd na podstawie art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 22 poz. 99/.
Przenosząc to na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, iż użytkowanie przysługujące (...) Przedsiębiorstwu Handlowemu w W. do działki nr 40 przy ul. D. nr 18 na podstawie decyzji z dnia 27 maja 1971 r. wygasło z dniem 31 grudnia 1975 r. Oznacza to, że w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464/ Przedsiębiorstwo nie miało prawa zarządu, lecz jedynie użytkowało nieruchomość bez tytułu prawnego. Tym samym nie nabyło ex lege praw przewidzianych w art. 2 ust. 1 i 2 powyższej ustawy. Decyzje organów obu instancji więc w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia tego prawa nie naruszały prawa materialnego.
Wydając decyzje odmowne, organy obu instancji niepotrzebnie w uzasadnieniu odniosły się do możliwości uregulowania stanu prawnego nieruchomości na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./, lecz uchybienie to nie miało wpływu na wynik postępowania, a rozstrzygnięcie w tym zakresie zapadło w odrębnym postępowaniu, zakończonym decyzją ostateczną.
Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ skargę oddalił.