Uzasadnienie
I SA 869/02
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] listopada 2001r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku S. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2001r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 2000r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998r. nr [...] odmawiającą zwrotu nieruchomości położonej w miejscowości R., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 3.2100 ha.
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast rozpoznając sprawę podał, że po rozpatrzeniu wniosku S. W. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1998r. odmówił zwrotu nieruchomości położonej w miejscowości R., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 3.2100 ha, wywłaszczonej w 1973 r. zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej budowy ośrodka wypoczynkowego ogólnodostępnego nad jeziorem P. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że cel wywłaszczenia określony w decyzji wywłaszczeniowej został zrealizowany. Urządzenie pola namiotowego mieści się bowiem w celu wywłaszczenia, a część działki porośnięta lasem stanowi integralną część całego ośrodka wypoczynkowego.
Od powyższej decyzji z dnia [...] grudnia 1998 r. S. W. złożył odwołanie do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, podnosząc, że kompleks leśny nie stanowił celu wywłaszczenia, a wnioskodawca zwrotu nie może ponosić skutków prawnych wynikających z braku decyzji lokalizacyjnej, która stanowi niezbędny dowód w sprawie.
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] marca 2000 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998 r., wskazując że funkcje rekreacyjno-wypoczynkowe mogą być realizowane tylko w odpowiednim otoczeniu (środowisku przyrodniczym), a zatem należy uznać teren zalesiony za integralną część ośrodka wypoczynkowego. Stwierdzono też, iż z akt sprawy nie wynika aby zadrzewiona część spornej działki była uprzednio przeznaczona pod realizację jakichkolwiek budynków bądź urządzeń.
Skarga S. W. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa Rozwoju Miast z dnia [...] marca 2000 r. została odrzucona przez Naczelny Sąd
I SA 869/02
Administracyjny w Warszawie postanowieniem Sygn. akt l SA 743/00 z dnia 9 maja 2000 r. z uwagi na nie uiszczenie wpisu sądowego zaś postanowieniem z dnia 12 grudnia 2000 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił przywrócenia terminu do uiszczenia wpisu należnego od skargi.
Pismem z dnia 30 kwietnia 2001 r. S. W. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 2000 r., na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. W uzasadnieniu wniosku zarzucił rażące naruszenie przepisu art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000r. Nr 46, poz.543 ze zm.), z uwagi na to, że istnieją wątpliwości czy celem wywłaszczenia spornej działki było urządzenie pola namiotowego. Powołał się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Lublinie Sygn. akt II SA/Lu 1272/96 z dnia 30 grudnia 1997 r., uchylający wcześniejszą decyzję wydaną w sprawie zwrotu spornej nieruchomości.
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 kpa i wymaga bezspornego ustalenia, że badana decyzja obarczona jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. W niniejszej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności nie zawiera argumentacji, która wskazywałaby na zaistnienie w sprawie którejś z przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 1 Kpa. Ponadto w powołanym wyroku NSA, wiążącym organy administracji w niniejszej sprawie, Sąd uznał, że urządzenie pola namiotowego mieści się w celu wywłaszczenia, jakim była budowa ośrodka wypoczynkowego. Zdaniem Sądu wątpliwości budziła jedynie kwestia zaistnienia przesłanek zwrotu tej części spornej działki, która nie została zajęta pod pole namiotowe.
Rozważając możliwość zwrotu zalesionej części spornej działki organy administracji stwierdziły, że zgromadzony materiał dowodowy pozwala na uznanie, że obszar leśny stanowi element kompleksowego zagospodarowania ośrodka wypoczynkowego, a więc mieści się w celu wywłaszczenia. Brak jest podstaw do uznania, że na terenie leśnym planowana była realizacja jakichkolwiek obiektów budowlanych. Nie można zatem uznać, że decyzja odmawiająca zwrotu spornej działki rażąco narusza przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.
Nie stwierdzono więc, aby zakwestionowana decyzja była obarczona którąś z
I SA 869/02 wad określonych w art. 156 § 1 kpa.
S. W. pismem z dnia 1 października 2001 r. wystąpił do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniósł, że uzasadnienie decyzji z dnia [...] września 2001 r. jest lakoniczne i nie spełnia warunków, jakie określa art. 107 § 3 kpa. W toku postępowania nie wyjaśniono wątpliwości wynikających z podniesionych zarzutów i nie wezwano wnioskodawcy do złożenia uzupełniających wyjaśnień.
Rozpatrując ponownie sprawę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast przytoczył argumentację jak w decyzji z dnia [...] września 2001r. Prowadząc postępowanie nadzorcze o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie zwrotu spornej nieruchomości organ centralny uprawniony był wyłącznie do zbadania zaistnienia w sprawie przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa, nie zaś do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, jak to ma miejsce w postępowaniu w trybie zwykłym. Podkreślił również wyjątkowy charakter instytucji stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, wymagający jednoznacznego ustalenia, że badana decyzja obarczona jest wadą określoną w art. 15 6 § 1 kpa. Analizując zgromadzony materiał dowodowy, ustalono, że żadna z przesłanek nieważności w niniejszej sprawie nie zachodzi zaś wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zawiera żadnych nowych argumentów, które wskazywałyby, że dokonane rozstrzygnięcie nie jest prawidłowe.
Skargę na powyższą decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł S. W. i zarzucając naruszenie przepisu art. 156§1 pkt 2 kpa i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000r. Nr 46, poz.543 ze zm.) z uwagi na to, że treść zaskarżonej decyzji pozostaje w sprzeczności z w/w przepisem, domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji ewentualnie jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi twierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co daje podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Treść tej decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, bowiem nastąpiło tu przekroczenie prawa. Od daty wywłaszczenia spornej nieruchomości decyzją Prezydium WRN - Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w L. z dnia [...] października 1973r., pomimo upływu 7 lat od dnia kiedy decyzja ta stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z
I SA 869/02 realizacją celu wywłaszczenia tj. budowy ośrodka ogólnodostępnego nad jeziorem P. Brak jest również decyzji o lokalizacji szczegółowej. Poza tym, na części wywłaszczonej nieruchomości zorganizowano pole namiotowe w połowie lat 80-tych zaś 2/3 powierzchni wywłaszczonego gruntu porósł las, który nie był ujęty w planie inwestycyjnym. Wszystko to w ocenie skarżącego rażąco narusza prawo i powoduje, że skarga jest uzasadniona.
W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniósł o jej oddalenie podtrzymując jednocześnie swoje stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, bowiem wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na jego wynik.
Na wstępie należy zwrócić uwagę na istotne zagadnienia o charakterze procesowym. Stosownie do treści art.1 i art.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę-Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1271), z dniem 1 stycznia 2004 roku weszły wżycie przepisy ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z treści zaś art.97 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę-Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i w których postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego.
Poza sporem pozostaje okoliczność, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie czy określona decyzja administracyjna dotknięta jest jedną z wad, o których mowa w art.156 § 1 k.p.a. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru
I SA 869/02 obowiązek rozstrzygania sprawy należy więc postrzegać wyłącznie poprzez granice określone przez art. 156 § 1 kpa. (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r. ONSA 1985, nr 1, poz. 30).
W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz poglądów literatury przedmiotu decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem, co na podstawie jego brzmienia niejako od razu "rzuca się w oczy" (zob. H. Poleszak: Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w postępowaniu przed NSA, Nowe Prawo 1984r. z. 1, s.25). Stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyny rażącego naruszenia prawa może mieć miejsce wówczas, gdy zostanie ustalone oczywiste i bezsporne naruszenie konkretnego przepisu prawa prowadzące do skutków niemożliwych do zaaprobowania w praworządnym państwie (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 1991 r., III SA 1246/91, Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawa o NSA z orzecznictwem... R. Hauser i inni, W-wa 1998 r., str. 406).
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast analizując sprawę ocenił, że nie zachodzi tak rozumiane rażące naruszenie prawa w przypadku kontrolowanej przez niego w trybie nadzoru własnej decyzji z dnia [...] marca 2000r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998r. nr [...] odmawiającej S. W. zwrotu nieruchomości położonej w miejscowości R., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 3,2100 ha., któremu to stanowisku dał wyraz w uzasadnieniu decyzji.
Jednakże, w ocenie Sądu, organ centralny kontrolując wyżej opisaną decyzję z dnia [...] marca 2000r. dopuścił się pewnych uchybień, co mogło mieć wpływ na wynik postępowania. Przede wszystkim nie dokonał należytej oceny przedmiotowej decyzji pod kątem art. 156 § 1 kpa. W postępowaniu nadzorczym organ bada bowiem stan faktyczny i prawny sprawy. Niniejsze postępowanie generalnie dotyczy zwrotu nieruchomości, a skoro tak, to Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast kontrolując decyzję z dnia [...] marca 2000r. powinien odnieść się i do tej kwestii. W rozstrzygnięciu swoim zajął się jedynie rozważaniami na temat braku wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 kpa w kontrolowanej decyzji pomijając przy tym obowiązek merytorycznego odniesienia się do sprawy zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Skoro brak jest w aktach sprawy decyzji o lokalizacji szczegółowej to należało dokonać ustaleń wykorzystując inne możliwości w tym
I SA 869/02 względzie. W ocenie Sądu trzeba było sięgnąć do planu zagospodarowania przestrzennego, który przewidywał sposób zagospodarowania terenów wokół Jeziora P. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast powinien również ustalić, jaką część spornej nieruchomości zajmuje las i czy stanowi on integralną część ośrodka wypoczynkowego. Organ centralny nie odniósł się również ani nie wypowiedział co do możliwości częściowego zwrotu przedmiotowego gruntu. W decyzji jest mowa o utworzeniu i funkcjonowaniu pola namiotowego. Jednakże nie wynika z niej jednoznacznie czy zajmuje ono całą wywłaszczoną nieruchomość czy też jedynie jej część. Należy również podkreślić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dostrzegł i inne mankamenty postępowania nadzorczego jak np. zbytnią ogólnikowość uzasadnień zaskarżonych decyzji.
W tych okolicznościach należy stwierdzić, że powyższe uchybienia są na tyle istotne, iż musiały skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2001r.
Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji.
O koszach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 powyższej ustawy w związku z art. 97 par. 2 Przepisów wprowadzających ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.