Uzasadnienie
Decyzją z dnia 27 października 1992 r. nr J. L. O. /VI/BW/299/92, wydaną z powołaniem się na art. 44 ust. 3 i 4 prawa lokalowego, Burmistrz Dzielnicy w W. cofnął Zofii i Kazimierzowi małżonkom A. uprawnienia do jednego pokoju o powierzchni 27,62 m2 w lokalu nr 2 w domu przy ul. Z. nr 5 w W. W uzasadnieniu podał, że lokal składa się z 3 pokoi o powierzchni 27,62 m2, 20,77 m2 i 20,61 m2, a powierzchnia użytkowa lokalu wynosi ok. 90 m2. Jego najemcami na mocy nakazu kwaterunkowego z 1951 r. są Zofia i Kazimierz małżonkowie A. Na wniosek właściciela lokalu, Włodzimierza C., wszczęto postępowanie w sprawie ograniczenia powierzchni zajmowanej przez najemców, w trakcie którego najemcy okazali dwa orzeczenia uprawniające do powierzchni dodatkowej. W zajmowanym lokalu najemcy mają zapewnione normy podstawowe w górnych granicach i normy dodatkowe w pokojach o powierzchni 20,77 i 20,61 m2, wobec czego pokój o powierzchni 27,62 m2 stanowi nadwyżkę.
W odwołaniu od tej decyzji najemcy wnieśli o jej uchylenie i o oddalenie wniosku właściciela, ponieważ organ nie uwzględnił, że osobą uprawnioną do zamieszkiwania w spornym lokalu jest również syn małżonków A. - Maciej. Decyzja ta ponadto sankcjonuje - zdaniem odwołujących się - bezprawie popełnione przez Włodzimierza C., który włamał się w maju 1992 r. do lokalu, zmienił zamki i zamurował wejście do spornego pokoju, co jest przedmiotem sprawy w sądzie rejonowym.
Odwołanie nie zostało uwzględnione i w dniu 3 lutego 1993 r. Prezydent Miasta W. orzekł decyzję nr SL. III. 7142/6-79/92 o uchyleniu decyzji organu I instancji, a jednocześnie, powołując się na art. 44 ust. 3 prawa lokalowego, orzekł o cofnięciu Zofii i Kazimierzowi małżonkom A. uprawnień do pokoju o powierzchni 27,6 m2 i nakazał jego opróżnienie, a także orzekł o współużytkowaniu pomieszczeń przynależnych do lokalu. W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy podał, że lokal nr 2 przy ul. Z. nr 5/96/ stanowi odrębną własność Włodzimierza C. i jest zajmowany przez małżonków A. na mocy decyzji z dnia 14 lipca 1951 r. Uprawnienia do dodatkowej powierzchni mieszkalnej przysługują tylko Zofii A., ponieważ Minister Zdrowia i Opieki Społecznej decyzją z dnia 19 listopada 1992 r. cofnął takie uprawnienia, które przysługiwały wcześniej także Kazimierzowi A. Sprawa ta objęta jest odrębną skargą do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W sprawie Macieja A. została wydana w dniu 25 stycznia 1993 r. ostateczna decyzja o jego wymeldowaniu ze spornego lokalu. Oznacza to, że małżonkom A. przysługuje powierzchnia mieszkalna 30 m2 i taką mają zapewnioną w pokojach o powierzchni 20,7 m2 i 20,6 m2. Wniosek właściciela lokalu zatem zasługiwał na uwzględnienie, a ponieważ organ I instancji nie orzekł o nakazie opróżnienia spornego pokoju, należało wydać nową decyzję orzekającą o istocie sprawy, zwłaszcza że wnioskodawca rozszerzył swój wniosek o korzystanie z urządzeń przynależnych.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na tę decyzję małżonkowie A. wnieśli o jej uchylenie z zarzutem naruszenia art. 34, 39 i 44 prawa lokalowego przez stworzenie tak zwanej wspólnoty mieszkaniowej. Ponadto zarzucili naruszenie przepisów postępowania przez uniemożliwienie im wypowiedzenia się w sprawie rozszerzonego wniosku właściciela, zgłoszonego dopiero po rozprawie administracyjnej /art. 10 par. 1 Kpa /, niewyjaśnienie możliwości wydania tego rodzaju decyzji mimo choroby Zofii A. i wydanie przez organ odwoławczy decyzji z naruszeniem zakazu reformatio in peius. W skardze podano, że w sprawie chodzi o przydzielenie "pokoju przechodniego, niesamodzielnego (...), który nie może być połączony" z mieszkaniem właściciela.
Do skargi dołączono dowód w postaci wyroku Sądu Rejonowego z dnia 29 grudnia 1992 r. II C 991/92 o przywróceniu naruszonego posiadania z pozwu Kazimierza A. przeciwko Włodzimierzowi C. Zarzucono także, że wbrew art. 7 Kpa nie wyjaśniono zakresu praw właściciela. Tymczasem Włodzimierz C. z żoną i dwojgiem dzieci mieszka w nadbudowanej części domu, która ma powierzchnię 96 m2. Kwestię tę skarga uznaje za nieobojętną w sprawie.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, nie dopatrując się naruszenia prawa. W szczególności uznano, że uprawnienia organu odwoławczego, określone w art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa, upoważniały go do orzeczenia o współużytkowaniu pomieszczeń przynależnych.
W toku rozprawy zostało wyjaśnione, że lokal zajmowany przez Włodzimierza C. jest strychem adaptowanym częściowo na cele mieszkalne, a nie pełnowartościowym lokalem mieszkalnym. Wyjaśniono także, iż pokój objęty skargą ma samodzielne wejście z przedpokoju.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Organ I instancji w swej decyzji z dnia 27 października 1992 r. orzekł o cofnięciu Zofii i Kazimierzowi małżonkom A. uprawnień do jednego pokoju w lokalu nr 2 w domu przy ul. Z. nr 5. W tym tylko zakresie organ II instancji mógł orzekać w postępowaniu prowadzonym w wyniku odwołania małżonków A. Jest oczywiste, że konsekwencją utraty uprawnień do lokalu jest obowiązek jego opróżnienia, i w tym zakresie organ odwoławczy mógł orzec dodatkowo w swej decyzji, nie wykraczając poza jej podstawę prawną.
Podstawą prawną decyzji organu I instancji był art. 44 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. 1987 nr 30 poz. 165 ze zm./ i skarżący nie kwestionują zastosowania tych przepisów w niniejszej sprawie, ograniczając na rozprawie swą skargę tylko do kwestii wykraczających poza te przepisy, to jest do orzeczenia przez organ II instancji o współużytkowaniu pomieszczeń przynależnych do lokalu. W takim rozszerzeniu zakresu orzekania upatrują skarżący naruszenie przez organ II instancji zakazu reformatio in peius. Naczelny Sąd Administracyjny poglądu takiego nie podziela. Naruszenie zakazu reformatio in peius /art. 139 Kpa / może nastąpić w prawie administracyjnym wówczas, gdy orzeczenie organu odwoławczego pogarsza sytuację prawną odwołującego się w zakresie tego samego stosunku prawnego /tej samej podstawy prawnej orzekania/, który został ukształtowany decyzją organu I instancji, nie występują zaś przesłanki wyłączające ten zakaz w rozumieniu powyższego przepisu. W rozpatrywanej przez Sąd sprawie taka sytuacja nie występuje. Organ I instancji orzekał tylko w względzie ograniczenia uprawnień do jednego pokoju w lokalu i w tym zakresie organ II instancji nie zmienił zakresu obowiązku ukształtowanego przez organ I instancji na podstawie art. 44 ust. 3 i 4 prawa lokalowego.
Faktem natomiast jest to, że organ II instancji, choć formalnie powołał się również na art. 44 ust. 3 prawa lokalowego, orzekał także w zakresie uregulowanym przez art. 36 ust. 6 prawa lokalowego, albowiem dokonywał zmiany w uprawnieniach najemców do pomieszczeń przynależnych. Uczynił to jednak z naruszeniem przepisów o właściwości /art. 61 prawa lokalowego/ i z naruszeniem zasady dwuinstancyjności /art. 15 Kpa /, ponieważ nie był uprawniony orzekać w I instancji w tych sprawach, orzekając zaś w tym charakterze, pozbawił stronę możliwości skorzystania z trybu odwoławczego. Sąd uznał, że organ II instancji, który orzeka na niekorzyść strony odwołującej się przez ograniczenie jej uprawnień ponad ograniczenia ustalone przez organ I instancji, dokonując jednak tego w zakresie stosunku materialnoprawnego wynikającego z innych przepisów prawa, nie narusza zakazu reformatio in peius /art. 139 Kpa /, lecz narusza zasadę dwuinstancyjności /art. 15 Kpa / i przepisy o właściwości /art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa/.
Jakkolwiek więc Sąd nie dopatrzył się w sprawie naruszenia zakazu reformatio in peius /art. 139 Kpa /, uznał jednak, że skarga jest uzasadniona w zakresie dotyczącym orzekania przez organ odwoławczy o współkorzystaniu z pomieszczeń przynależnych i na zasadzie art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa w tym zakresie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 207 par. 3 Kpa, w pozostałym zakresie zaś skargę oddalił na zasadzie art. 207 par. 5 Kpa. Orzeczenie o kosztach ma podstawę w art. 208 Kpa.