Uzasadnienie
Stefania i Helena Z., zamieszkałe w J. przy ul. K. nr 15, zaskarżyły do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzję Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 4 marca 1982 r. nr UA-3/987-K-131/82, w której orzeczono utrzymanie w mocy decyzji wydanej z upoważnienia Wojewody Jasielskiego przez Głównego Architekta Województwa w dniu 10 grudnia 1981 r. /nr A-1/Jas/40/76/81/ w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego II etapu realizacji osiedla mieszkaniowego Sz.-K. w J. Decyzja ta została wydana na podstawie art.20 ust. 2 pkt 1 i art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229/ i przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej/ i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego /Dz.U. nr 8 poz. 48/. Decyzję tę przesłano do wiadomości właścicielom i użytkownikom terenów przejmowanych pod realizację inwestycji. W aktach sprawy brak jest odwołania lub odwołań osób zainteresowanych, jednakże z zaskarżonej decyzji organu II instancji wynika, że odwołania złożyło ogółem siedmioro zainteresowanych, w tym Stefania i Helena Z. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego podano, że projekt realizacyjny zgodny jest z planem zagospodarowania przestrzennego miasta J., przy czym tereny objęte zadaniem inwestycyjnym są stosunkowo wolne od zabudowy, ale w pełni uzbrojone. Uznano ponadto, że projekt narusza jedynie zabudowę działki Stefanii i Heleny Z., czego nie można było uniknąć. Ewentualne zmiany granic działek oraz forma i wysokość odszkodowania za przejęte nieruchomości będą przedmiotem odrębnego postępowania. W decyzji nie pouczono stron o prawie jej zaskarżenia do sądu administracyjnego.
Skargę taką jednak złożyły Stefania i Helena Z. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji lub stwierdzenie jej nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa. Uzasadniały swój wniosek faktem, że pominięte zostały zarzuty zawarte w odwołaniu, mimo że mają "zasadnicze znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia". Uważały także, że rozpatrzenie uwagi i zastrzeżeń zgłoszonych do planu realizacyjnego powinno nastąpić przed organem I instancji przy ich udziale, przy czym twierdzą, że nie zachodzi potrzeba usuwania ich domu, szczególnie w sytuacji głodu mieszkaniowego. Organ II instancji nie rozważył - ich zdaniem - możliwości wprowadzenia do planu realizacyjnego takich zmian, które pozwoliłyby realizować inwestycję bez wyburzenia ich domu.
Odpowiedź na skargę ograniczyła się do stwierdzenia, że nie znaleziono podstaw do zmiany decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Należy uznać trafność postępowania organów administracji w rozpatrywanej sprawie, co polegało na dopuszczeniu do udziału w postępowaniu administracyjnym wszystkich posiadaczy nieruchomości znajdujących się na terenie objętym planem realizacji osiedla. Jakkolwiek bowiem przepisy prawa materialnego nie określają procedury związanej z zatwierdzaniem takiego planu, to jednak pełne zastosowanie w takich przypadkach ma kodeks postępowania administracyjnego, przewidujący w art. 28, że stroną w postępowaniu administracyjnym jest m.in. każdy, czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie. Nie ulega natomiast wątpliwości, że konsekwencje wynikające z zatwierdzonego planu realizacyjnego z reguły dotykają interesów osób trzecich, wobec czego organy administracji powinny stosować zasadę wzywania do udziału w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia planu realizacyjnego inwestycji, zwłaszcza realizowanych na terenach stanowiących własność osób fizycznych i podlegających wywłaszczeniu, wszystkich osób, których interesów postępowanie to dotyczy. Jest to bowiem faza przygotowania inwestycji, w której możliwe jest skuteczne rozpoznanie zarzutów i wniosków tych osób.
Jakkolwiek w rozpoznawanej sprawie zasadę taką zastosowano, to jednak nie realizowano jej konsekwentnie, przez co doprowadzono do wadliwości zaskarżonych decyzji i skuteczności skargi. Dokumenty sprawy bowiem dostarczają informacji o rodzajach zarzutów i wniosków zgłaszanych na piśmie przez różne osoby zainteresowane, brak natomiast jest dowodów dotyczących sposobu załatwienia tych wystąpień. Dowodem takim nie może być bowiem ogólnikowo sformułowana notatka służbowa z dnia 25 listopada 1981 r. z czynności, w której strony postępowania nie uczestniczyły. W notatce tej nie ustosunkowano się przy tym w sposób rzeczowy do wniosku skarżących o rozważenie możliwości innego niż zaprojektowano usytuowania pawilonu handlowego w celu uniknięcia burzenia domu mieszkalnego. Ta wada postępowania została ponowiona w decyzji organu I instancji, w której poza sformułowaniami formalnymi, skutecznymi tylko pomiędzy organem a inwestorem, nie wypowiedziano się w ogóle w sprawach dotyczących interesów pozostałych zainteresowanych.
Decyzja ta narusza zatem treść art. 107 par. 3 Kpa i została wydana w wyniku postępowania obrażającego dyspozycje art.10 par. 1, art. 77 par. 1, art. 78 par. 1, art. 80 i art. 81 Kpa. W sprawach tego rodzaju organ administracji powinien ponadto dla wyjaśnienia wszystkich aspektów i uzgodnienia interesów zastosować przed wydaniem decyzji formę rozprawy przewidzianej art. 89 par. 2 Kpa.
Tych wad postępowania i decyzji organu I instancji nie dostrzegł organ odwoławczy, który przesądził bez dostatecznego rozpoznania sprawy o niemożliwości uwzględnienia interesów Stefanii i Heleny Z., a rozpoznanie zarzutów innych osób odesłał do postępowania wywłaszczeniowego, a więc postępowania o zupełnie innej treści i nie dającego stronom szans wpłynięcia na zmiany w sposobie zagospodarowania terenu inwestycji w kierunku ochrony ich słusznych interesów.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że powyższe naruszenia prawa procesowego miały istotny wpływ na wynik sprawy, w związku z czym zaskarżone decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 3 Kpa. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 208 Kpa.
Prowadząc ponownie postępowanie w sprawie organy administracji powinny przede wszystkim rozpoznać zarzuty skarżących Stefanii i Heleny Z. oraz szczegółowo i przekonująco uzasadnić ewentualną niemożliwość korekty usytuowania pawilonów handlowych w taki sposób, aby nie naruszyć ich interesów. Przy wydawaniu ponownej decyzji organy te powinny także szczegółowo ustosunkować się do wniosków innych osób zainteresowanych bez odsyłania rozpoznania tych spraw do postępowania wywłaszczeniowego.