Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Krzysztofa K. do Naczelnego Sądu Administracyjnego jest uchwała nr 2/96/os Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia 8 maja 1996 r., którą powołując się na art. 35 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o izbach lekarskich /Dz.U. nr 30 poz. 158 ze zm./ nie uwzględniono odwołania Krzysztofa K. i utrzymano w mocy uchwałę Okręgowej Rady Lekarskiej w (...) nr 158/95 z dnia 24 listopada 1995 r. Tą ostatnią uchwałą Okręgowa Rada Lekarska, podając jako podstawę prawną art. 8 ustawy z dnia 28 października 1950 r. o zawodzie lekarza /Dz.U. nr 50 poz. 458 ze zm./, stwierdziła ujawnienie niedostatecznego przygotowania zawodowego Krzysztofa K. i zobowiązała go do odbycia dwumiesięcznego przeszkolenia uzupełniającego pod rygorem utraty prawa wykonywania zawodu, w terminie i miejscu określonym w uchwale.
Utrzymując powyższą uchwałę w mocy, Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej podniosło, że w świetle zgromadzonej dokumentacji trafne jest ustalenie organu pierwszej instancji co do nieprawidłowości postępowania Krzysztofa K. w zakresie wystawiania zaświadczeń o czasowej niezdolności do pracy.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego pełnomocnik Krzysztofa K., odwołując się do art. 14 ust. 2 ustawy o izbach lekarskich, wniósł o "uchylenie i stwierdzenie nieważności uchwały Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej", jako wydanej z naruszeniem prawa. Jednocześnie podał, że w uchwale, którą doręczono mu w dniu 20 maja 1996 r., nie zawarto pouczenia o możliwości zaskarżenia jej do sądu administracyjnego. Skarga co w sprawie jest bezsporne została wniesiona za pośrednictwem Prezesa Naczelnej Rady Lekarskiej, do którego wpłynęła w dniu 3 czerwca 1996 r. Natomiast do Naczelnego Sądu Administracyjnego przekazana została w dniu 9 lipca 1996 r.
W piśmie, wraz z którym została przekazana skarga, Naczelna Rada Lekarska podała, że do uchwały Okręgowej Rady Lekarskiej, podjętej na podstawie art. 8 ustawy o zawodzie lekarza, nie ma zastosowania art. 14 ustawy o izbach lekarskich. Dlatego w zaskarżonej uchwale brak jest wzmianki o możliwości jej zaskarżenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie bowiem z tym artykułem przepisy kodeksu postępowania administracyjnego odnoszące się do decyzji administracyjnych stosuje się tylko do uchwał samorządu lekarzy, które dotyczą stwierdzania prawa wykonywania zawodu bądź jego pozbawiania z racji niezdolności do wykonywania zawodu lekarza, o jakiej mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o zawodzie lekarza.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Podstawowe w sprawie zagadnienie prawne sprowadza się do wykładni art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o izbach lekarskich /Dz.U. nr 30 poz. 158 ze zm./, a w szczególności do wyjaśnienia, czy normą tą objęte są uchwały organów samorządu lekarzy podjęte na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 28 października 1950 r. o zawodzie lekarza /Dz.U. nr 50 poz. 458 ze zm./.
Artykuł 14 cytowanej ustawy o izbach lekarskich stanowi, że do uchwał samorządu lekarzy w sprawie stwierdzania prawa wykonywania zawodu bądź jego pozbawiania z powodu niezdolności do wykonywania zawodu stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego odnoszące się do decyzji administracyjnych /ust. 1/. Na uchwałę, o której mowa w ust. 1, przysługuje zainteresowanemu skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego /ust. 2/.
Należy w związku z tym zauważyć, że problematyka dotycząca utraty i pozbawienia lekarza prawa wykonywania zawodu została uregulowana w art. 8 ust. 1 i art. 9 ust. 1 powyższej ustawy o zawodzie lekarza, a także w art. 47 ust. 1 pkt 4 ustawy o izbach lekarskich. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że lekarza mającego prawo wykonywania zawodu, u którego ujawniono niedostateczne przygotowanie zawodowe, okręgowa rada lekarska może zobowiązać do odbycia przeszkolenia uzupełniającego pod rygorom utraty prawa do wykonywania zawodu. Stosownie natomiast do drugiego przepisu lekarz ujawniający niezdolność do wykonywania zawodu, wywołaną chorobą psychiczną, narkomanią, alkoholizmem, niedołęstwem lub kalectwem, może być pozbawiony przez okręgową radę lekarską prawa wykonywania zawodu na stałe bądź na okres trwania niezdolności na podstawie orzeczenia specjalnej komisji.
Treść przytoczonych dwóch pierwszych przepisów wykazuje, że regulują one zupełnie różną (...) materię. O ile w art. 8 ust. 1 ustawy o zawodzie lekarza chodzi o niedostatki wiedzy, a zatem przepis ten dotyczy sfery intelektu i przygotowania zawodowego lekarza, o tyle art. 9 ust. 1 tej ustawy odnosi się do stanu jego zdrowia, zarówno psychicznego, jak i fizycznego. Ta konkluzja znajduje wyraźne potwierdzenie w przepisach rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 2 września 1991 r. w sprawie postępowania dotyczącego pozbawiania prawa wykonywania zawodu lekarza z powodu niezdolności do jego wykonywania /Dz.U. nr 83 poz. 379/. W par. 1 rozporządzenia prawodawca wyjaśnia, że przez niezdolność do wykonywania zawodu lekarza należy rozumieć niezdolność wywołaną przyczynami określonymi w art. 9 ust. 1 ustawy o zawodzie lekarza.
Dalsza istotna różnica pomiędzy wspomnianymi przepisami polega na tym, że omawiany art. 9 ust. 1 stanowi samodzielną podstawę prawną pozbawienia lekarza prawa wykonywania zawodu. Podstawy takiej natomiast nie zawiera art. 8 ust. 1 ustawy o zawodzie lekarza. Odmowa odbycia przeszkolenia uzupełniającego może stosownie do art. 41 i 42 ust. 1 pkt 4 ustawy o izbach lekarskich uzasadniać orzeczenie w stosunku do lekarza kary pozbawienia prawa wykonywania zawodu. Od tego rodzaju orzeczenia lekarzowi ukaranemu przez Naczelny Sąd Lekarski w II instancji przysługuje odwołanie do Sądu Najwyższego /art. 42 ust. 2 ustawy o izbach lekarskich/.
Z tych przyczyn należy podzielić stanowisko Naczelnej Rady Lekarskiej, że dyspozycją art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o izbach lekarskich nie są objęte uchwały samorządu lekarzy, o jakich mowa w art. 8 ust. 1 ustawy o zawodzie lekarza. Oznacza to niedopuszczalność zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały zobowiązującej lekarza do odbycia przeszkolenia uzupełniającego.
Sytuacja w tym przedmiocie nie uległa zmianie w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ ze względu na treść art. 10 ust. 1 i art. 42 ust. 2 ustawy o izbach lekarskich w związku z art. 19 pkt 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Należy w tym miejscu zaznaczyć, że normując w ustawie o izbach lekarskich problematykę zaskarżania uchwał samorządu lekarzy ustawodawca wprowadził w tej materii dwa tryby sądowy i administracyjnosądowy. Pierwszy, uwzględniający zasadę zaskarżania uchwał, został określony w powołanych wyżej art. 42 ust. 2 i art. 10 ust. 1 ustawy o izbach lekarskich, według których Minister Zdrowia i Opieki Społecznej może zaskarżyć do Sądu Najwyższego sprzeczną z prawem uchwałę organu okręgowej rady lekarskiej lub Naczelnej Rady Lekarskiej pod zarzutem niezgodności z prawem. Drugi zaś został unormowany w art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o izbach lekarskich. Analiza treści tych przepisów prowadzi do wniosku, że organem właściwym do oceny spornej uchwały nie jest sąd administracyjny.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 27 ust. 2 cytowanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym odrzucił skargę, jako niedopuszczalną.
Dla porządku należy wyjaśnić, że skarga została wniesiona z naruszeniem sposobu i terminu, określonych w art. 30 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Stosownie do tego przepisu /obowiązującego od 1 października 1995 r./ skargę wnosi się bezpośrednio do Sądu w terminie 30 dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia skarżącemu. Wbrew temu skargę w sprawie wniesiono za pośrednictwem organu drugiej instancji, a do sądu administracyjnego dotarła ona po upływie 30-dniowego terminu.