Uzasadnienie
Wojewoda (...) czterema decyzjami nr G.II.7224-2-179/1/93, G.II.7224-2-179/2/93, G.II.7224-2-179/3/93 i G.II.7224-2-22/93 z dnia 19 stycznia 1993 r., wydanymi na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191/, przekazał na rzecz Gminy Sz. trzy jeziora: I., J., i Sz. M. oraz na rzecz Gminy J. jezioro Sz. D. Decyzje te, doręczone zarządom odpowiednich gmin, Urzędowi Rejonowemu w S. i Państwowemu Gospodarstwu Rybackiemu w A., nie zostały zaskarżone w ustawowym terminie i stały się ostateczne.
Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższych decyzji w dniu 10 stycznia 1994 r. wystąpił dyrektor Oddziału w S. Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, powołując się na to, iż w dniu komunalizacji jeziora pozostawały w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Rolnego w G., które zostało zlikwidowane z dniem 30 września 1993 r. decyzją nr 26/93 Wojewody (...), a mienie zostało przekazane do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, będącego w dyspozycji Agencji. Przepis art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nie dawał podstawy do skomunalizowania jezior pozostających w zarządzie PGR w G., którego organem założycielskim był Wojewoda (...). Komunalizacja jezior należących do PGR mogła być rozważana na podstawie art. 5 ust. 3 pkt 2 powołanej ustawy, lecz tylko wtedy, gdy mienie to ma służyć użyteczności publicznej i jest niezbędne do wykonywania zadań gminy. Decyzje są sprzeczne z art. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./, który nie przewiduje przekształcenia własności państwowej w komunalną. Skomunalizowane jeziora stanowią wody płynące, gdyż rzeką Sz. połączone są z innymi ciekami wodnymi. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 29 lipca 1993 r. stwierdził brak możliwości komunalizacji jezior, gdyż mienie to nie jest niezbędne do realizacji zadań gminy, o których mowa w przepisach ustawy o samorządzie terytorialnym.
Minister Szef Urzędu Rady Ministrów decyzją (...) z dnia 6 kwietnia 1995 r., wydaną na podstawie art. 157 par. 1 i 3 Kpa, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności czterech decyzji Wojewody (...) z dnia 19 stycznia 1993 r., przekazujących jeziora na własność gmin. Odmawiając wszczęcia postępowania, organ przyjął, iż Agencji nie przysługują prawa strony w postępowaniu nadzorczym, skoro nie przysługiwały jej w postępowaniu komunalizacyjnym, przy czym powołuje się na utrwaloną linię orzecznictwa NSA. Uwzględniając najbardziej korzystną dla Agencji sytuację, mogła ona nabyć prawa strony dopiero w dniu 30 września 1993 r. jako następca zlikwidowanego PGR w G., czyli po upływie 8 miesięcy od wydania decyzji. Wnioskodawca, który nie był stroną postępowania zakończonego decyzjami Wojewody z dnia 19 stycznia 1993 r., nie ma legitymacji do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności tych decyzji. Agencja w tej sytuacji ma uprawnienie do żądania wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa.
Skargę na powyższą decyzję wniósł dyrektor Oddziału Terenowego w S. Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, domagając się jej uchylenia. Skarżący wywodzi, iż jest stroną postępowania nadzorczego w rozumieniu art. 28 Kpa. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest kontynuacją /dalszą fazą/ postępowania zakończonego wydaną decyzją. Jest to nowe postępowanie, w którym należy ocenić, czy jednostka występująca z żądaniem wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest stroną tego postępowania. W uzasadnieniu skarżący powołuje się na następstwo prawne po zlikwidowanym z dniem 30 września 1993 r. PGR w G., w którego zarządzie pozostawały wszystkie jeziora, przekazane następnie do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa i postawione do dyspozycji Agencji. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 107 poz. 464/ Agencji zostało powierzone wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych na rzecz Skarbu Państwa w stosunku do mienia określonego w art. 1 i 2, między innymi do nieruchomości i składników mienia pozostałych po likwidacji państwowych przedsiębiorstw gospodarki rolnej. W tej sytuacji Agencja jest zainteresowana w stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody (...) i przejęciu jezior do swoich zasobów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty użyte w zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga dyrektora Oddziału Terenowego w S. Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa jest zasadna. Nie można podzielić poglądu wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności obejmuje wyłącznie strony postępowania zakończonego weryfikowaną decyzją, a stronie, która nie brała udziału w postępowaniu, przysługuje wyłącznie wznowienie postępowania z przyczyn wymienionych w art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa.
Legitymację do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ocenia się według tego, czy podmiot występujący w żądaniem ma interes prawny. Najczęściej interes ten mieć będzie podmiot uczestniczący już jako strona w postępowaniu zakończonym decyzją, jednakże brak udziału strony w postępowaniu lub następstwo prawne nie wyłącza możliwości występowania z żądaniem wszczęcia postępowania w trybie art. 157 par. 2 Kpa, gdy decyzja dotknięta jest jedną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 par. 1 Kpa.
Ze względu na skutki stwierdzenia nieważności decyzji /ex tunc/ nie jest możliwe zastępowanie tego trybu weryfikacji decyzji wznowieniem postępowania, choćby postępowanie pierwotne toczyło się bez udziału strony.
Sytuacja taka występuje w niniejszej sprawie. Stroną postępowania komunalizacyjnego, prowadzonego na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191/, oprócz Skarbu Państwa i gminy, było także Państwowe Gospodarstwo Rolne w G., mające sporne jeziora w zarządzie. Kwestia udziału PGR w świetle skąpych materiałów postępowania nie jest wyjaśniona; nie wiadomo, czy było ono zawiadomione o postępowaniu, a z zapisów w decyzjach komunalizacyjnych wynika, że decyzję doręczono PGR w S., a więc innemu przedsiębiorstwu.
Po komunalizacji jezior Państwowe Gospodarstwo Rolne w G. decyzją nr 26/93 Wojewody (...) z dnia 30 września 1993 r. uległo likwidacji w celu przekazania majątku Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. Z dniem wydania decyzji przez Wojewodę nastąpiło wykreślenie PGR z rejestru przedsiębiorstw oraz wygasł zarząd /art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw Dz.U. nr 107 poz. 464 ze zm./. Jednocześnie organ założycielski przekazał Agencji majątek zlikwidowanego PGR w trybie określonym w art. 19 tej ustawy.
Zgodnie z art. 13 ust. 2 cytowanej ustawy z dnia 19 października 1991 r. Agencja, obejmując we władanie składniki mienia Skarbu Państwa, wstąpiła w prawa i obowiązki z nimi związane w stosunku do Skarbu Państwa i osób trzecich. Taki stan prawny obowiązywał w dniu 10 stycznia 1994 r., to jest wówczas, kiedy dyrektor Oddziału Terenowego Agencji złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnych.
Ustawą z dnia 29 grudnia 1993 r. /Dz.U. 1994 nr 1 poz. 3/ zmieniona została ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa i od dnia 19 stycznia 1994 r. obowiązywał już jej znowelizowany przepis art. 5 ust. 3, stanowiący, iż Agencja wstępuje w prawa i obowiązki po zlikwidowanym przedsiębiorstwie gospodarki rolnej, w tym również wynikające z decyzji administracyjnych.
Powyższe przepisy nie pozostawiają żadnych wątpliwości co do następstwa prawnego Agencji po zlikwidowanym PGR w G., a także pozwalają uznać, iż Agencja ta, wykonując prawo własności i inne prawa rzeczowe na rzecz Skarbu Państwa /art. 5 ust. 1 ustawy/, ma interes prawny w sprawie poddania weryfikacji decyzji przekazującej mienie ogólnonarodowe na rzecz gmin.
Z tych względów należało uznać, iż Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa, której organ założycielski przekazał mienie zlikwidowanego państwowego przedsiębiorstwa gospodarki rolnej, ma legitymację do żądania stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej wydanej na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191/, przekazującej gminie jeziora, będące uprzednio w zarządzie tego przedsiębiorstwa. Skoro tak, to Minister Szef Urzędu Rady Ministrów powinien wszcząć postępowanie przewidziane w art. 157 par. 2 Kpa i w toku postępowania rozważyć podniesione we wniosku zarzuty w odniesieniu do czterech decyzji komunalizujących jeziora I., J. oraz Sz. M. i Sz. D. Przytoczone we wniosku zarzuty sprowadzają się w zasadzie do dwóch podstawowych, a mianowicie: naruszenia przepisu art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przez przekazanie gminom jezior będących w zarządzie PGR, mimo iż mienie to nie było związane z realizacją zadań gmin, oraz naruszenia przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./, które wprowadzają szczególne korzystanie z wód, zwłaszcza płynących, i nie przewidują innej niż państwowa formy własności. Ten ostatni zarzut wymaga rozważenia zwłaszcza w świetle tezy wyroku Sądu Najwyższego z dnia 29 lipca 1993 r. III ARN 38/93, stwierdzającej, iż korzystanie z jezior podległych przepisom ustawy Prawo wodne, wykraczające poza zakres korzystania powszechnego lub zwykłego, w tym także tzw. gospodarcze korzystanie z tych jezior, nie należy do ustawowych zadań gmin, a zatem jeziora te nie mogą być im przekazane na własność na podstawie art. 5 ust. 4 cytowanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. /ONSCP 1994, nr 5 poz. 109/.
Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 i 3 Kpa w związku z art. 68 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/ uchylił zaskarżoną decyzję, orzekając o zwrocie kosztów postępowania w myśl art. 208 Kpa.