Uzasadnienie
Rada Miejska w B. podjęła w dniu 31 stycznia 2001 r. uchwałę (...) w sprawie przeznaczenia nieruchomości do oddania w użytkowanie wieczyste. Uchwałą tą opartą na art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ i art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543/ Rada Miejska w B. postanowiła przeznaczyć do oddania w użytkowanie wieczyste dotychczasowym posiadaczom grunty zabudowane położone w B. przy ul. F., oznaczone numerami ewidencyjnymi: 1/ działka nr 271/10 obr. 4 o powierzchni 22 m2, 2/ działka nr 271/11 obr. 4 o powierzchni 23 m2 i 3/ działka nr 271/19 obr. 4 o pow. 11 m2, dla których prowadzona jest w Sądzie Rejonowym w B. księga wieczysta nr 15214 wraz z nieodpłatnym przeniesieniem własności budynków wybudowanych na tych działkach ze środków własnych posiadaczy. Wykonanie tej uchwały powierzono Zarządowi Miasta B. Na uchwałę tę skargę opartą na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wnieśli Edward i Maria małżonkowie S. Skarżący domagali się od Sądu stwierdzenia niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Z brzmienia art. 207 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika wprost, że uprawnienie w zakresie otrzymania w użytkowanie wieczyste nieruchomości Skarbu Państwa lub gminy przysługuje tylko posiadaczowi, który na tej nieruchomości wybudował, na podstawie pozwolenia na budowę, budynek z lokalizacją stałą i legitymował się stanem posiadania tej nieruchomości na dzień 5 grudnia 1990 r. i pozostawał w posiadaniu gruntu również w dniu 1 stycznia 1998 r. Analiza umów dzierżawy, pozwolenia na budowę i lokalizacji Stefana U. pozwala, zdaniem skarżących, na postawienie wniosku, iż po stronie posiadacza brak jest legitymacji do zastosowania dyspozycji art. 207 ust. 1 powołanej ustawy. Stanisław U. bowiem w dniu 4.04.1985 r. wydzierżawił część działki nr 271/11 o powierzchni 18 m2 na okres do 31.12.1994 r. /podczas gdy powierzchnia całej działki wynosiła 23 m2/. W dniu 3.04.1991 otrzymał on decyzję lokalizacyjną, a 22.04.1991 r. wydzierżawił dalszą część działki nr 271/11 o powierzchni 4,5 m2. Pozwolenie na budowę zaś otrzymał 26.04.1991 r. Wskazuje to, że zainteresowany na dzień 5.12.1990 r. nie legitymował się stanem posiadania. Do tego Stanisław U. budynek swój wybudował niezgodnie z zasadami sztuki budowlanej, przy czym zajął przy budowie powierzchnie większą o 4,15m2 niż to przewiduje projekt i pozwolenie na budowę.
Z kolei jeśli idzie o działkę 271/19 o powierzchni 11 m2, do której zgłasza roszczenia Ryszard P., to również nie była ona nigdy w posiadaniu dzierżawców. Na części tej działki posadowione są schody należące do skarżących, które wybudowali w 1972 r. zgodnie z pozwoleniem na budowę i lokalizacją stałą. Na schodach tych opiera się ściana bez fundamentów przybudówki Stefana U. Skarżący wielokrotnie występowali do Zarządu Miasta B. o sprzedaż im działki nr 271/19, aby uwolnić popękane i zniszczone ich schody, które obecnie służą za fundament budynku Stefana U. Ryszard P. nigdy nie był w posiadaniu działki nr 271/19, a działki nr 271/10 co najwyżej do 1996 r. Po tym okresie poddzierżawiał ją bezprawnie różnym podmiotom. W chwili obecnej posiadaczem działki nr 271/10 jest T. B. Dnia 9.02.2001 r. skarżący wnieśli skargę o uchylenie ww. uchwały do Rady Miejskiej w B., a już w połowie lutego Zarząd Miasta rozpoczął realizację uchwały nie udzielając przy tym odpowiedzi skarżącym na ich skargę. Odpowiedź otrzymali dopiero 23 marca 2001 r. Dla zakamuflowania bezprawnych działań, aby ułatwić zawarcie umów w prawnej formie Zarząd Miasta zlecił geodezyjne połączenie trzech działek będących przedmiotem zaskarżonej uchwały w jedną działkę o nr 327, po czym podzielił je ponownie nadając im odpowiednio numery 327/1 oraz 327/2.
Zdaniem skarżących gdyby stan posiadania odpowiadał prawu nie byłoby jakichkolwiek potrzeb manipulowania przepisami prawa geodezyjnego. Podział ten rażąco narusza przepis art. 207 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyrok NSA z dnia 5 września 2000 r., miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta B. zatwierdzony uchwałą z 9.11.1994 r., decyzję nr 42/94 o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaną przez Burmistrza Miasta B., postanowienie i opinię konserwatora zabytków. Działki 271/10, 271/11, 271/19 objęte są ww. decyzją, sporządzony też został zgodnie z tą decyzją projekt budowlany zatwierdzony przez Konserwatora Zabytków w E. W wyroku z dnia 5 września 2000 r. /I SA 235/00 i I SA 312/00/ Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że działki te objęte są jedną księgą wieczystą, razem zatem stanowiły jedną nieruchomość, która powinna być sprzedana w trybie przetargowym, który jest podstawową formą i zasadą zbywania nieruchomości w trybie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Art. 207 ust. 1 tej ustawy dotyczyć może wyłącznie oddania w użytkowanie wieczyste całej nieruchomości, którą w przedmiotowym stanie faktycznym stanowiły trzy działki. W tym stanie rzeczy przyznanie prawa użytkowania wieczystego dwóm posiadaczom jest nielegalne, gdyż dotyczy części nieruchomości, czego nie uwzględnia dyspozycja cytowanego przepisu. Podejmując decyzję o sprzedaży "części nieruchomości" Rada naruszyła przepis ustawy nie przewidujący zbycia części nieruchomości w ramach roszczenia, o którym mowa w przepisach art. 207 ust. 1 ustawy. Dla części nieruchomości możliwy jest tylko tryb bezprzetargowy zbycia /art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy/.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w B. wniosła o jej oddalenie. W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały wskazano art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543/. Przepis ten stanowi, że osoby, które były posiadaczami nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność Gminy w dniu 5.12.1990 r. i pozostawały nimi nadal w dniu 1.01.1998 r. mogą żądać oddania nieruchomości w drodze umowy w użytkowanie wieczyste wraz z przeniesieniem własności budynków, jeżeli zabudowały te nieruchomości na podstawie pozwolenia na budowę z lokalizacją stałą. Nabycie własności budynków wybudowanych ze środków własnych posiadaczy następuje nieodpłatnie. Z przepisu tego wynika wprost uprawnienie posiadacza nieruchomości stanowiącej własność Gminy, spełniającego przesłanki określone w art. 207 ust. 1 ustawy do żądania oddania tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste, któremu to uprawnieniu odpowiada obowiązek Gminy zawarcia stosownej umowy z takim posiadaczem.
W dniu 19.03.1984 r. Urząd Miejski w B. zawarł z Ryszardem P. umowę dzierżawy gruntu położonego przy ul. F. w B. z przeznaczeniem pod budowę pawilonu handlowego. Natomiast w dniu 28.03.1984 r. Urząd ten decyzją (...) udzielił Ryszardowi P. pozwolenia na budowę pawilonu handlowego z lokalizacją stałą. Decyzja ta jest ostateczna. Z kolei w dniu 4.04.1985 r. Urząd Miejski w B. zawarł ze Stefanem U. umowę dzierżawy gruntu położonego przy ul. F. w B. z przeznaczeniem pod budowę pawilonu handlowego "Kwiaty", a w dniu 16.05.1985 r. Urząd ten udzielił Stefanowi U. pozwolenia (...) na budowę pawilonu z lokalizacją stałą. Ta decyzja tak jak i w przypadku R. P. stała się ostateczna. Umowy dzierżawy zarówno ze Stefanem U. jak i Ryszardem P. były przedłużane i trwały do 31.12.1998 r. Od 1.01.1999 r. Stefan U. i Ryszard P. posiadają nieruchomości położone w B. przy ul. F. bez tytułu prawnego i uiszczają z tego tytułu odszkodowanie.
Wynika z tego, że wobec spełnienia przesłanek z art. 207 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez osoby wnioskujące o oddanie im w użytkowanie wieczyste zabudowanych działek określonych w zaskarżonej uchwale, uchwała ta jest zgodna z prawem. Fakt, że dla działek gruntu wskazanych w zaskarżonej uchwale Sąd Rejonowy w B. prowadzi jedną księgę wieczystą KW 15214 nie przesądza o braku ich samodzielności. Wojewoda E. dokonując komunalizacji tych gruntów na rzecz Gminy Miasta B. wydał w dniu 14.05.1991 r., w odniesieniu do każdej z tych działek odrębne decyzje komunalizacyjne.
Do skargi ustosunkowali się także Barbara i Stefan małżonkowie U. /pismo z 20.06.2001 r./ oraz Ryszard P. /pismo z 25.06.2001 r./, których zaskarżona uchwała Rady Miejskiej B. bezpośrednio dotyczy.
Małżonkowie U. w swym piśmie podnosili, iż wbrew twierdzeniom skargi spełniają wymogi wynikające z art. 207 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami uprawniające do otrzymania prawa użytkowania wieczystego działki. Byli bowiem posiadaczami działki na podstawie umowy dzierżawy z 4.04.1985 r. z przeznaczeniem pod budowę pawilonu handlowego, która to umowa była przedłużana do 31.12.1998 r. Wniosek o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste złożyli 24.02.2000 r. Powoływanie się w skardze na wyrok NSA z dnia 5 września 2001 r. jest wynikiem niezrozumienia treści jego uzasadnienia. Wyrok ten dotyczył bowiem uchwały wydanej na podstawie całkiem innej podstawy prawnej, bo art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, podczas gdy obecna uchwała została wydana w oparciu o art. 207 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.
Pozostałe wywody skarżących są wynikiem nieprawidłowej interpretacji ww. art. 207 ust.
- Stan posiadania działki nr 271/11 o powierzchni mniejszej o 4,5 m2 na dzień 5.12.1990 r. wynikał ze stanu faktycznego związanego z umową z 4.04.1985 r., ponieważ powierzchnia całej działki 271/11 wynosi 23 m2, natomiast w umowie podano tylko 18 m. Działka nr 271/19 o powierzchni 11 m2 jest częścią chodnika, który był zawsze w ich bezumownym posiadaniu. Działki wskazane w zaskarżonej uchwale posiadają wprawdzie jedną księgę wieczystą /KW 15214/, co jednak nie przesądza o ich samodzielności i możliwości zbycia jako działek odrębnych. Intencją ustawy o gospodarce nieruchomościami wyrażoną w art. 207 ust. 1 było uregulowanie stanu prawnego nieruchomości, które zostały już zabudowane zgodnie z prawem, a nie tych, które można zabudować zgodnie z prawem, co podnoszą skarżący w swej skardze. Z kolei Ryszard P. podnosił, że od 1984 r. do chwili obecnej jest posiadaczem nieruchomości oznaczonej jako działka nr 271/10. Uchwała Rady Miejskiej B. ograniczona została do kwestii rozdysponowania ściśle oznaczonych nieruchomości komunalnych na rzecz podmiotów uprawnionych z ustawy. Jest to więc prawidłowa uchwała o przeznaczeniu do sprzedaży nieruchomości miejskich i nie ma podstaw do jej uchylenia. W konkluzjach swych wystąpień zarówno małżonkowie U. jak i Ryszard P. wnosili o oddalenie skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Rada Miejska w B. jako podstawę prawną wydania swej uchwały z 31 stycznia 2001 r. (...) w sprawie przeznaczenia nieruchomości do oddania w użytkowanie wieczyste wskazała art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ w związku z art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu dotyczących określenia zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawienia lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Oznacza to, że rada gminy może podejmować uchwały w przedstawionych sprawach pod warunkiem, że ustawy szczególne nie odebrały jej tych kompetencji. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z jej dokumentacji zaskarżona uchwała została podjęta przez Radę Miejską w B. w związku z wnioskami złożonymi przez Barbarę i Stefana małż. U. z dnia 24.02.2000 r. i Ryszarda P. z 23.06.2000 r., w których domagali się oni od Gminy B. oddania im w oparciu o art. 207 ust. 1 cytowanej ustawy o gospodarce nieruchomościami w użytkowanie wieczyste gruntów położonych w B. przy ul. F. znajdujących się w ich posiadaniu wraz z przeniesieniem na nich własności znajdujących się na tych gruntach budynków. Zatem przepisy tej ustawy będą regulowały sposób załatwienia powyższych wniosków.
Powołany przepis art. 207 ust. 1 stanowi, że "osoby, które były posiadaczami nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy w dniu 5 grudnia 1990 r. i pozostawały nimi nadal w dniu 1 stycznia 1998 r., mogą żądać oddania nieruchomości w drodze umowy w użytkowanie wieczyste wraz z przeniesieniem własności budynków, jeżeli zabudowały te nieruchomości na podstawie pozwolenia na budowę z lokalizacją stałą. Nabycie własności budynków wybudowanych ze środków własnych posiadaczy następuje nieodpłatnie".
Z przepisu tego wynika, że jeśli zainteresowany podmiot spełni wymogi w nim określone to po stronie właściciela nieruchomości /Skarbu Państwa lub gminy/ powstaje obowiązek oddania mu nieruchomości w użytkowanie wieczyste wraz z przeniesieniem własności znajdujących się na gruncie obiektów budowlanych w drodze umowy cywilnoprawnej. W przypadku gdy właściciel nie będzie chciał wypełnić tego obowiązku zainteresowanemu posiadaczowi przysługiwać będzie wystąpienie ze stosownym roszczeniem do sądu powszechnego. Rada Gminy- właściciela nieruchomości - nie ma w tym przypadku żadnej podstawy do wypowiadania się o tym czy wnioskodawcy oddać lub nie w omawianym trybie nieruchomość w użytkowanie wieczyste, jak również podjęta przez Radę Gminy w tym zakresie uchwała nie ma znaczenia prawnego. Przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami na podstawie, których posiadacze mogą dochodzić swych praw do ustanowienia na ich rzecz prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości są przepisami szczególnymi w stosunku do uregulowania zawartego w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Przepisy tej ustawy określają kompetencje zarówno rady gminy, jak i jej zarządu w zakresie gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność gminy.
Według przepisu art. 11 omawianej ustawy z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz odrębnych ustaw organem reprezentującym gminę w sprawach gospodarowania nieruchomościami gminnymi jest zarząd gminy. Wyjątki, o których mowa w art. 11 ustawy dotyczą sytuacji - określonych w konkretnych przepisach ustawy - kiedy działanie zarządu gminy w przedstawionym zakresie wymaga uprzedniej zgody /upoważnienia/ rady gminy. W myśl art. 25 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 23 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje zarząd gminy i w ramach tego gospodarowania jest on uprawniony do zbywania nieruchomości wchodzących w skład zasobu. Tak więc generalnie na podstawie tej ustawy do wypowiadania się w imieniu gminy odnośnie zbycia nieruchomości wchodzących w skład zasobu gminnego upoważniony jest zarząd gminy. Ten organ będzie stroną umowy zawartej w trybie art. 207 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Do działania w tym trybie nie jest mu potrzebna zgoda czy upoważnienie rady gminy.
Wydana w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej w B. wyrażająca wolę tego organu na ustanowienie na podstawie art. 207 ust. 1, o którym wyżej mowa prawa użytkowania wieczystego na rzecz posiadaczy gruntów zabudowanych w uchwale tej wymienionych, jak zaznaczono nie ma znaczenia prawnego. Ustanowienie bowiem na rzecz wzmiankowanych posiadaczy prawa do gruntu i przeniesienie na nich własności obiektów budowlanych nie jest zależne od woli Rady Gminy jeśli osoby te spełniają wymogi ustawy. Podkreślić wymaga, że ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na podstawie ww. art. 207 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami może dotyczyć wyłącznie nieruchomości znajdujących się w datach wymienionych w tej normie /5.12.1990 i 1.01.1998/ w granicach posiadania /samoistnego lub zależnego/.
Powyższe prowadzi do wniosku, że powołane w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przepisy nie dawały organowi gminy podstawy do jej podjęcia. Podejmując zatem przedmiotową uchwałę Rada Miejska w B. naruszyła oba wskazane w niej jako podstawa prawna wydania uchwały przepisy i jako sprzeczna z prawem jest nieważna /art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym/.
Z tego względu na podstawie art. 24 ust. 1 i art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA orzeczono jak w sentencji.