Uzasadnienie
Decyzją z dnia 4 maja 1990 r. nr WG-III-8324b/10572/90/3000 Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu (...) ustanowił prawo użytkowania wieczystego gruntu o powierzchni 33.501 m2, położonego w W. przy ul. W., na rzecz Obywatelskiego Komitetu Budowy Szpitala (...).
Decyzję tę zakwestionował sprzeciwem z dnia 21 kwietnia 1993 r. na zasadzie art. 184 Kpa Prokurator Rejonowy (...), zarzucając jej rażące naruszenie art. 89 ust. 2 /obecnie art. 82 ust. 2/ ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127/, ponieważ decyzję wydano przed rozpoznaniem wniosków poprzednich właścicieli o oddanie im gruntów w użytkowanie wieczyste, a także naruszenie art. 21 /obecnie 20/ tej ustawy, ponieważ w decyzji pominięto fakt znajdowania się na nieruchomości budynków mieszkalnych, w których mieszkają dawni właściciele nieruchomości, a budynki nie zostały przejęte na własność Skarbu Państwa. W związku z tym Prokurator Rejonowy wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji, w uzasadnieniu zaś podał, że w budynku przy ul. B. nr 4 mieszka Jan Ch. z żoną i wnukiem. Jest on następcą prawnym byłego właściciela tej nieruchomości na mocy aktu notarialnego z dnia 11 lutego 1949 r. i w tym samym roku złożył wniosek o przyznanie mu prawa do gruntu na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy; wniosek nie został dotychczas rozpoznany.
Podobny stan faktyczny występuje w odniesieniu do Małgorzaty K., następczyni prawnej Marianny D., na nieruchomości przy ul. B. nr 21/25. Pominięto także budynki znajdujące się na gruntach stanowiących byłą własność Ludwika Ch. i nie doręczono decyzji jego następcom prawnym. W decyzji natomiast stwierdza się, że chodzi o grunty nie zabudowane. W sprzeciwie wskazano także inne naruszenia prawa związane z wydaniem powyższej decyzji.
Po kilkakrotnych ponagleniach, w dniu 12 lipca 1993 r. Prezydent miasta (...) powiadomił Prokuratora Rejonowego o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji objętej sprzeciwem, przesyłając tekst zawiadomienia wszystkim zainteresowanym. W toku postępowania zainteresowani nadesłali organowi swe stanowiska w sprawie, natomiast w dniu 17 czerwca 1994 r. do Dyrektora Wydziału Gospodarki Przestrzennej Urzędu (...) wpłynęło pismo bez daty o numerze Pa 39/92 Prokuratora Rejonowego (...). Pismo to zawierało oświadczenie, iż Prokurator wycofuje sprzeciw z dnia 24 kwietnia 1993 r. /chodzi przypuszczalnie o 21 kwietnia 1993 r./, jako bezprzedmiotowy, ponieważ w dniu 25 maja 1994 r. Burmistrz zatwierdził projekt podziału nieruchomości nr ewid.40/1, w wyniku czego powstała działka nr 40/3 o powierzchni 1780 m2, która zostanie zwrócona Janowi i Mariannie Ch. Nie załatwiona pozostaje kwestia odszkodowań dla innych byłych właścicieli gruntów przekazanych Komitetowi w użytkowanie wieczyste.
Uwzględniając wycofanie sprzeciwu, Prezydent miasta (...) decyzją nr (...) z dnia 17 czerwca 1994 r., powoławszy się na art. 105 Kpa, umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr WG-III-8324b/10572/90/3000 z dnia 4 maja 1990 r. Decyzję swą uzasadnił zarówno faktem uregulowania sprawy dotyczącej praw Jana Ch., co spowodowało wycofanie sprzeciwu, jak i faktem, że w tej nowej sytuacji "żadna ze stron nie ma interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności decyzji", a przestały występować przesłanki, które spowodowały wszczęcie postępowania, żadna bowiem z osób zainteresowanych nie złożyła w ustawowym terminie wniosków o uregulowanie praw do gruntu.
Z treści zawiadomienia z dnia 12 lipca 1993 r., jak również z decyzji z dnia 17 czerwca 1994 r. zdaje się wynikać, że nie pozostają one w żadnym związku z pismem kilkunastu zainteresowanych osób z dnia 6 kwietnia 1992 r., skierowanym do Prezydenta (...), Burmistrza (...) oraz Obywatelskiego Komitetu Budowy Szpitala (...), w którym został zawarty wniosek o "wznowienie postępowania od decyzji przekazującej nasze grunty Komitetowi Obywatelskiemu w użytkowanie bądź o potraktowanie niniejszego pisma jako skargi żądającej stwierdzenia nieważności danej decyzji". Pismo to było podpisane przez Andrzeja Ż., Elżbietę R.-K., Zenona B., Jana, Mieczysława, Wojciecha i Lucynę Ch., Stanisławę i Stanisława F., Aurelię L., Alicję N., Irenę K. i Bogdana L. W aktach administracyjnych nie znaleziono dowodu, że wniosek ten został rozpoznany we właściwym trybie. Od decyzji Prezydenta miasta z dnia 17 czerwca 1994 r. odwołali się: Mieczysław Ch., Irena K., Elżbieta R.-K.., Aurelia L., Alicja N., Stanisław i Stanisława F. oraz Lucyna Ch. Wszyscy oni domagali się pozostawienia spornych gruntów w ich władaniu lub wypłacenia odszkodowania w trybie art. 83 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, traktując stosowne postępowanie jako czynność poprzedzającą oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste Komitetowi Obywatelskiemu. W odwołaniach stwierdzono także, iż wycofanie przez Prokuratora sprzeciwu z powodu zaspokojenia interesów jednego z zainteresowanych nie może być dostateczną przesłanką umorzenia postępowania wobec pozostałych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) decyzją z dnia 12 maja 1995 r. nr KOC 823/G/94, powołując się na art. 127 par. 2 w związku z art. 17 pkt 1 Kpa i art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, a także na art. 138 par. 1 pkt 2 w związku z art. 105 Kpa oraz art. 21 i 89 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1989 nr 14 poz. 74/, uchyliło decyzję Prezydenta (...) z dnia 17 czerwca 1994 r. w całości i umorzyło "postępowanie w sprawie umorzenia postępowania wszczętego w sprawie stwierdzenia nieważności" decyzji z dnia 4 maja 1990 r. W uzasadnieniu swej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że Prezydent (...) "całkowicie bezpodstawnie wydał zaskarżoną decyzję", ponieważ przesłanką umorzenia postępowania wszczętego z urzędu nie mógł być sam fakt wycofania sprzeciwu przez Prokuratora. Prezydent miał obowiązek prowadzić postępowanie w celu stwierdzenia, czy nie występuje w sprawie inne naruszenie prawa, wymienione w art. 156 par. 1 Kpa. W rozpoznawanej sprawie "zachodzi uzasadnione podejrzenie rażącego naruszenia" art. 21 i 89 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1989 nr 14 poz. 74/.
Tę decyzję, wraz z decyzją Prezydenta (...) z dnia 17 czerwca 1994 r., zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego: Mieczysław i Lucyna Ch., Stanisław i Stanisława F., Aurelia L., Alicja N. i Irena K. oraz Obywatelski Komitet Budowy Szpitala (...). W skardze Komitetu wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji ostatecznej "wobec jej oczywistej sprzeczności z prawem". Sprzeczność tę dostrzeżono w ocenie, że umorzenie postępowania przez Prezydenta miasta nastąpiło tylko z powodu wycofania sprzeciwu Prokuratora, a nie z powodu bezprzedmiotowości zarzutów zawartych w tym sprzeciwie. Również wskazanie na prawdopodobieństwo naruszenia art. 21 i 89 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości uznano za bezpodstawne i gołosłowne. Natomiast w skargach byłych właścicieli gruntów, sporządzonych według jednolitej formuły, wnoszono o uchylenie decyzji organów obu instancji, podnosząc jednak głównie zarzuty wobec decyzji Kolegium Odwoławczego. Zwrócono uwagę, że w sprawie nie toczyło się postępowanie "w sprawie umorzenia postępowania", lecz postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Jakkolwiek więc Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji, faktycznie orzekło tak samo, powołując się na art. 138 par. 1 pkt 2 w związku z art. 105 Kpa, przez co naruszyło prawo.
W odpowiedziach na obie kategorie skarg Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie. W odniesieniu do skargi Komitetu Obywatelskiego stwierdziło niedopuszczalność zaniechania prowadzenia postępowania tylko z porodu wycofania sprzeciwu przez prokuratora, ponieważ takie postępowanie toczy się z urzędu i musi doprowadzić do pełnej oceny legalności badanej decyzji. Natomiast w odniesieniu do innych skarg podano, że polegają one na nieporozumieniu, ponieważ decyzja Kolegium jest korzystna dla skarżących, gdyż nakłada na organ I instancji obowiązek dalszego prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, które "nie jest tożsame" z postępowaniem "w sprawie umorzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Z akt sprawy wiadomo, że skarżący będący byłymi właścicielami spornych gruntów nie złożyli wniosków o ustanowienie na ich rzecz wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy, co przewidywał art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy /Dz.U. nr 50 poz. 279/. Natomiast na rozprawie w dniu 15 marca 1997 r. skarżący ci zgodnie oświadczyli, że ich grunty nie były i nie są zabudowane, lecz pozostają pod uprawami. Jeśli zaś zważyć, że na mocy art. 1 tego dekretu grunty na obszarze miasta Warszawy w ówczesnych granicach przeszły z mocy prawa z dniem 21 listopada 1945 r. na własność ówczesnej gminy m.st. Warszawy, a w późniejszych latach, w wyniku kolejnych aktów prawnych, stały się własnością Skarbu Państwa, to w tych okolicznościach zostało przesądzone, iż byli właściciele, którzy w rozpatrywanej sprawie złożyli skargę, nie mogli wykazać interesu prawnego w sprawie dotyczącej ustanowienia na rzecz osoby trzeciej prawa wieczystego użytkowania gruntu wymienionego w decyzji z dnia 4 maja 1990 r.
Motywem zaskarżenia przez nich decyzji z dnia 12 maja 1995 r., jak również wcześniejszego odwołania od decyzji Prezydenta (...) z dnia 17 czerwca 1994 r. było założenie, że ustanowienie prawa wieczystego użytkowania gruntów na rzecz Obywatelskiego Komitetu Budowy Szpitala (...) powinno być poprzedzone postępowaniem w sprawie wypłacenia im odszkodowania przewidzianego w cytowanym dekrecie oraz w art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./. Takiej zależności jednak nie ma i brak zaspokojenia ewentualnych roszczeń byłych właścicieli w tym zakresie nie stoi na przeszkodzie dysponowaniu gruntami przez ich właściciela, którym w wyniku kolejnych zmian prawnych stała się z dniem 27 maja 1990 r. ponownie właściwa terytorialnie gmina. Jednakże nie zaspokojone roszczenia w zakresie odszkodowań za utracone grunty /których zresztą Sąd nie mógł w niniejszej sprawie ustalać ani badać/ nie dają byłym właścicielom legitymacji procesowej w rozumieniu art. 28 Kpa w sprawie dotyczącej zadysponowania przez obecnego właściciela /gminę/ tymi gruntami; roszczenie o odszkodowanie będzie stanowiło interes prawny wyłącznie w postępowaniu o ustalenie ewentualnego odszkodowania. Z tego powodu Sąd nie uznał za uzasadnione skarg byłych właścicieli spornych gruntów i oddalił je na zasadzie art. 207 par. 5 Kpa w związku z art. 68 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ w stosunku do Mieczysława i Lucyny Ch., Alicji N. i Ireny K., natomiast postanowieniami z dnia 19 września 1995 r odrzucił skargi Stanisławy i Stanisława F. oraz Aurelii L. z powodu nieuiszczenia wpisu od skargi.
Rozpoznając natomiast skargę Obywatelskiego Komitetu Budowy Szpitala (...), Sąd uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie na zasadzie art. 206 Kpa. Przede wszystkim faktem jest, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając jako organ II instancji, mogło orzekać wyłącznie w sposób określony w art. 138 Kpa. I choć Kolegium powołało się w swej decyzji na art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa, zastosowało jednak formułę nie tylko nie przewidzianą w tym przepisie /ani w żadnym innymi przepisie tego artykułu/, ale w ogóle nie znaną procedurze administracyjnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zupełnie pominęło fakt, że organ I instancji prowadził postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 4 maja 1990 r. i to właśnie postępowanie umorzył, i stworzyło swoją własną koncepcję procesową "postępowania w sprawie umorzenia postępowania". Takie rozumowanie oczywiście nie mogło znaleźć akceptacji w ocenie Sądu, który uznał argument skarżącego o "oczywistej sprzeczności z prawem" tej decyzji Kolegium. Jeżeli ten organ zmierzał do tego, by Prezydent kontynuował postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 4 maja 1990 r., to miał do dyspozycji art. 138 par. 2 Kpa.
Trzeba natomiast przyznać rację Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w (...) co do wywodów zawartych w uzasadnieniu jego decyzji. Faktem bowiem jest, że w wyniku sprzeciwu prokuratora Prezydent (...) wszczął postępowanie z urzędu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 4 maja 1990 r. Wobec tego wycofanie przez prokuratora sprzeciwu po wszczęciu postępowania z urzędu przez organ na zasadzie art. 157 par. 2 w związku z art. 186 Kpa nie może być uznane przez ten organ za podstawę do umorzenia na podstawie art. 105 Kpa postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Obowiązkiem organu w takich okolicznościach jest kontynuowanie postępowania w celu zbadania legalności decyzji z punktu widzenia wszystkich przesłanek zawartych w art. 156 par. 1 Kpa i wydanie decyzji w przedmiocie nieważności decyzji.
Ze względu zatem na oczywiste naruszenie art. 138 Kpa Sąd uznał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego, nie można bowiem na zasadzie interpretacji konwalidować formuły zawartej w sentencji tej decyzji. Jednocześnie jednak Sąd uznał, że w okolicznościach sprawy organ I instancji bezzasadnie umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 4 maja 1990 r. i z tego powodu także ta decyzja narusza prawo przez niewłaściwą interpretację art. 156, 157, 158, 186 i 105 Kpa.
Uwzględniając powyższe, Sąd na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 3 Kpa w związku z art. 68 cytowanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia 17 czerwca 1994 r. w wyniku uwzględnienia skargi Obywatelskiego Komitetu Budowy Szpitala (...) oraz orzekł o kosztach w myśl art. 208 Kpa.
Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy wszczętej z urzędu przez Prezydenta (...), o której traktuje zawiadomienie z dnia 12 lipca 1993 r., organy ustalą swą właściwość w świetle przepisów ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy /Dz.U. nr 48 poz. 195 ze zm./.
Na marginesie trzeba wspomnieć, że w aktach administracyjnych brak jest dowodu, który by pozwalał na ocenę, że właściwe organy wszczęły i prowadziły postępowanie z wniosku zawartego w piśmie byłych właścicieli z dnia 6 kwietnia 1992 r.