Wyrok NSA w Warszawie (przed reformą) z 23 stycznia 1998 r., I SA 932/97

Sprawa

w sprawie ze skargi Wojewody K. na postanowienie Społecznej Komisji Rewindykacyjnej (...) w przedmiocie odmowy ponownego rozpoznania sprawy zwrotu majątku utraconego przez związki zawodowe w wyniku wprowadzenia stanu wojennego.

Teza

Do czasu wydania rozporządzenia przewidzianego ustawą z dnia 25 października 1990 r. o zwrocie majątku utraconego przez związki zawodowe i organizacje społeczne w wyniku wprowadzenie stanu wojennego /t.j. Dz.U. 1996 nr 143 poz. 661/ Społeczna Komisja Rewindykacyjna nie może orzekać także w zakresie wartości zobowiązań Skarbu Państwa nie przekraczających wartości określonych w art. 3 ust. 2 ustawy.

Sentencja

1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz orzeczenia z dnia 26 marca 1997 r. o tym samym numerze w części objętej punktem 2, zawierającym zobowiązanie Wojewody K. do zapłaty (...) na rzecz Komisji Zakładowej NSZZ "Solidarność" (...)

Uzasadnienie

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W rozpoznawanej sprawie występuje kilka ważkich problemów. Przede wszystkim kwestia dopuszczalności skargi, jeśli zważyć, że w dniu 5 listopada 1997 r. Sąd Najwyższy w składzie siedmiu sędziów Izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych podjął uchwałę III ZP 34/97, w której stwierdził, że warunkiem dopuszczalności skargi na orzeczenia Społecznej Komisji Rewindykacyjnej nie jest wykorzystanie trybu przewidzianego w art. 127 par. 3 Kpa, lecz trybu określonego w art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. W rozpoznawanej sprawie natomiast został zaskarżony akt administracyjny wydany przez Społeczną Komisję Rewindykacyjną w wyniku zastosowania się przez Wojewodę K. do trybu przewidzianego w art. 127 par. 3 Kpa, co pozostawało w bezpośrednim związku z linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażoną w postanowieniu z dnia 7 marca 1997 r. I SA 35/96. Wniosek Wojewody o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony w kwietniu 1997 r. /data prezentaty 8.4.1997 r../, a zatem zastosowanie się do przyjętej wówczas wykładni sądowej należy oceniać jako uprawniające do wniesienia skargi w rozumieniu art. 34 ust. 1 cytowanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Kolejnym problemem jest prawny charakter zaskarżonego aktu administracyjnego, nazwanego przez organ orzekający postanowieniem i zawierającego w osnowie odmowę ponownego rozpoznania sprawy. Wydając takie postanowienie, Społeczna Komisja Rewindykacyjna nie powołała podstawy prawnej w części sentencyjnej, natomiast zastosowana tam formuła "odmówić ponownego rozpoznania sprawy" wskazuje, iż wniosek Wojewody był rozpatrywany w kontekście art. 127 par. 3 Kpa. Trzeba jednak przypomnieć, że w tym przepisie in fine ustawa stwierdza jednoznacznie, że do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy "stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji". To oznacza, że rozpatrując taki wniosek pochodzący od strony organ ma obowiązek stosować przepisy działu II rozdziału 10 Kpa, w szczególności zaś przepisy art. 138 Kpa. Wskazane tu przepisy nie znają instytucji odmowy rozpatrzenia odwołania; jeśli organ znajduje przeszkody prawne do rozpatrzenia odwołania, stosuje art. 134 Kpa, w przeciwnym razie ma obowiązek posługiwać się przepisami zawartymi w art. 138 par. 1 Kpa. Posłużenie się przez organ instytucją prawną nie przewidzianą przez kodeks postępowania administracyjnego lub przepis ustawy szczególnej należy oceniać jako działanie bez podstawy prawnej. W rozpatrywanej sprawie jednak ocena zaskarżonego aktu musi być odmienna. Mianowicie Społeczna Komisja Rewindykacyjna wprawdzie odmówiła ponownego rozpoznania sprawy, ale tę odmowę uzasadniła względami merytorycznymi, powołując się w uzasadnieniu na przepisy ustawy z dnia 25 października 1990 r. o zwrocie majątku utraconego przez związki zawodowe i organizacje społeczne w wyniku wprowadzenia stanu wojennego /Dz.U. 1996 nr 143 poz. 661/ i stwierdzając w konkluzji, że jej "orzeczenie z dnia 23 kwietnia 1997 r. jest zgodne z postanowieniami znowelizowanej ustawy rewindykacyjnej". Oznacza to, że w rzeczywistości Społeczna Komisja Rewindykacyjna wydała decyzję administracyjną utrzymującą w mocy orzeczenie tej Komisji z dnia 23 kwietnia 1997 r. /powinno być z dnia 26 marca 1997 r./, a więc wydała decyzję o treści odpowiadającej przepisowi art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa. I tak Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zaskarżony akt, nazwany postanowieniem z dnia 23 kwietnia 1997 r., zwracając przy tym uwagę, że podano w nim błędnie datę orzeczenia merytorycznego "23 kwietnia 1997 r.", podczas gdy taką datę nosi zaskarżone postanowienie, a orzeczenie merytoryczne zostało wydane dnia 26 marca 1997 r. Oceniając obie decyzje na gruncie prawa materialnego, sąd stwierdził, że zostały one wydane zarówno bez podstawy prawnej, jak i z rażącym naruszeniem prawa. Jako podstawę prawną orzeczenia z dnia 26 marca 1997 r. wskazano "art. 5 ust. 1 oraz art. 1 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1, art. 3[1] ust. 2, 4, 6, art. 3[2] ust. 2, art. 3[3] cytowanej wyżej ustawy z dnia 25 października 1990r. w brzmieniu tekstu jednolitego. Decydujące znaczenie w sprawie mają przepisy art. 3[1] ust. 2, 4, 6 i art. 3[2] ust. 2 i 3 tej ustawy. Mianowicie roszczenia organizacji związkowych w zakresie określonym przez art. 3[1] ust. 4 ustawy mają być zaspokajane przez Skarb Państwa reprezentowany przez właściwych wojewodów, przy czym w art. 3 przewidziano zasadę ich "kompensowania" w formach określonych w ust. 1 tego artykułu. Zasadę kompensaty /art. 3[2] ust. 1/ stosuje się do zobowiązań Skarbu Państwa m.in. wtedy, "jeżeli ich wartość przekracza 10.000 złotych wobec zakładowej organizacji związkowej (...), w stosunku do nadwyżki ponad tę kwotę". Jakkolwiek omawiana ustawa ustaliła powyższe zasady, w art. 3[2] ust. 3 zobowiązała Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad i trybu regulowania zobowiązań Skarbu Państwa, o których mowa w art. 3[1] ust. 4 i 5. Zakres tego upoważnienia pozwala na wnioskowanie, że do czasu wydania rozporządzenia, o którym mowa w art. 3[1] omawianej ustawy, Społeczna Komisja Rewindykacyjna nie może orzekać o zobowiązaniach Skarbu Państwa powstałych na zasadzie art. 3[1] ust. 4 i 5 tej ustawy, nie jest bowiem znany nie tylko tryb regulowania tych zobowiązań, ale także szczegółowe zasady. Gdy zważyć, że przepis art. 3[2] ust. 3 wprost odnosi się do zobowiązań wymienionych w art. 3[1] ust. 4 i 5, a więc do zobowiązań Skarbu Państwa w ogólności, należy dojść do wniosku, iż do czasu wydania rozporządzenia przewidzianego ustawą Społeczna Komisja Rewindykacyjna nie może orzekać także w zakresie wartości zobowiązań Skarbu Państwa nie przekraczających wartość określonych w art. 3 ust. 2 ustawy, nie są bowiem znane ani zasady szczegółowe ani tryb regulowania także takich zobowiązań.

Orzekając zatem o zobowiązaniu Wojewody K. do zapłaty Komisji Zakładowej NSZZ "Solidarność" przy Zespole Opieki Zdrowotnej (...) kwoty 16.176 zł. bez podstaw w szczegółowych zasadach i trybie regulowania zobowiązań Skarbu Państwa, które dopiero mają być ustalone w rozporządzeniu Rady Ministrów, Społeczna Komisja Rewindykacyjna dopuściła się w orzeczeniu z dnia 26 marca 1997 r. naruszenia prawa w sposób określony w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, to zaś uzasadniało stwierdzenie nieważności orzeczenia tej Komisji z dnia 26 marca 1997 r. w części objętej pkt 2 oraz w całości stwierdzenie nieważności orzeczenia Komisji z dnia 23 kwietnia 1997 r., utrzymującego w mocy orzeczenie z dnia 26 marca 1997 r.

Trzeba dodać, że brak trybu regulowania zobowiązań Skarbu Państwa powoduje, iż orzeczenie Społecznej Komisji Rewindykacyjnej w części objętej pkt 2 in fine nie mogłoby być wykonane do czasu wejścia w życie rozporządzenia, o którym mowa w art. 3[2] ust. 3 cytowanej ustawy, ponieważ - wbrew stwierdzeniu zawartemu w tym orzeczeniu - art. 3 ustawy zawiera wprawdzie przepisy określające zasady, nie zawiera jednak przepisów określających tryb.