Uzasadnienie
Kierownik Wydziału Spraw Lokalowych Urzędu Dzielnicowego w W. decyzją z dnia 7 listopada 1989 r. nr L.1.I.8174-13/89, wydaną na podstawie art. 60 ust. 1 i 2 ustawy (...) z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe, (...) przydzielił Stanisławowi K. lokal nr 3 w domu nr 10 przy ul. J. w W., składający się z 2 pokoi i kuchni o łącznej powierzchni użytkowej 50,35 m2, w tym powierzchni mieszkalnej 31,05 m2.
Burmistrz Dzielnicy w W., po wznowieniu postępowania, decyzją z dnia 30 maja 1994 r. nr WLM.1.I.8174/VI-706/94, na podstawie art. 145 par. 1 pkt 5 i art. 151 par. 1 pkt 2 Kpa oraz art. 61 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. 1987 nr 30 poz. 165 ze zm./, uchylił decyzję Kierownika Wydziału Spraw Lokalowych Urzędu Dzielnicowego w W. z dnia 7 listopada 1989 r. i jednocześnie na podstawie art. 40 ust. 6 tej ustawy przydzielił Stanisławowi K. lokal zamienny nr 10 w domu nr 2 przy ul. Ś. w W. Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym Województwa (...), po rozpatrzeniu odwołania Stanisława K., decyzją z dnia 22 listopada 1994 r. nr KOC/230/L/94 uchyliło zaskarżoną odwołaniem decyzję i umorzyło postępowanie I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że art. 63 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. nr 105 poz. 509/, która weszła w życie w dniu 12 listopada 1994 r., stanowi, iż postępowanie administracyjne wszczęte na podstawie ustaw, o których mowa w art. 67 pkt 1 i 2, i nie zakończone do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną podlega umorzeniu. Ustawą, którą wymienia pkt 2 w art. 67, jest ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. 1987 nr 30 poz. 165 ze zm./. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w dniu 23 sierpnia 1993 r. w związku z art. 40 ust. 6 prawa lokalowego. W dniu 12 listopada 1994 r. postępowanie to nie zostało jeszcze zakończone ostateczną decyzją administracyjną. W tym stanie rzeczy zespół orzekający Kolegium Odwoławczego, działając na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa w związku z art. 63 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, mógł orzec jedynie o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania I instancji.
Prokurator Rejonowy (...) zaskarżył powyższą decyzję Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa (...) do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie i zarzucając, że została ona wydana z naruszeniem art. 63 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. nr 105 poz. 509/ przez błędną wykładnię tego przepisu. Zdaniem Prokuratora, decyzja Kolegium rażąco narusza prawo. W jej uzasadnieniu całkowicie pominięto zdanie drugie art. 63 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, zgodnie z którym przepis ten nie dotyczy postępowania wszczętego na podstawie przepisów rozdziału 12 w dziale II i art. 156-161 Kpa. Z tego względu postępowanie administracyjne w sprawie nie podlegało umorzeniu, a decyzję organu II instancji należy uznać za wadliwą. Umorzeniem nie są objęte postępowania zmierzające do wzruszenia wadliwych decyzji ostatecznych. Należy przyjąć, że dotyczy to nie tylko postępowań wszczętych przed wejściem w życie ustawy o najmie lokali. W pełni dopuszczalne jest także wszczęcie postępowania w sprawie uchylenia wadliwej decyzji również po tym dniu. Porządek prawny bowiem nie może tolerować bezprawnych i wadliwych decyzji, nawet jeżeli zostały one wydane na podstawie przepisów uchylonych ustaw wymienionych w art. 67 pkt 1 i 2.Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, nie podzielając stanowiska Prokuratora.
Zaskarżone orzeczenie nie było oparte wyłącznie na przepisach procedury administracyjnej, lecz oprócz art. 151 par. 1 pkt 2 Kpa powoływało również przepisy ustawy - Prawo lokalowe. A skoro tak, to przy wydawaniu zaskarżonej decyzji miał bezwzględne zastosowanie art. 63 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Ma rację Prokurator Rejonowy, że zaskarżona decyzja Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa (...) opiera się na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 63 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. nr 105 poz. 509 ze zm./. Przepis ten w zdaniu pierwszym stanowi, że postępowanie administracyjne wszczęte na podstawie ustaw, o których mowa w art. 67 pkt 1 i 2 /a więc m.in. na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe/, i nie zakończone do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną podlega umorzeniu. W myśl tego przepisu umorzeniu podlega postępowanie zwykłe. Zdanie drugie art. 63 cytowanej ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. natomiast wyłącza możliwość umorzenia postępowania nadzwyczajnego, ponieważ przepis art. 63 zdanie pierwsze nie dotyczy postępowania wszczętego na podstawie przepisów rozdziału 12 w dziale II i art. 156-161 Kpa.
Takie uregulowanie prawne bierze się z tego, że nie mogą pozostawać w obrocie prawnym decyzje dotknięte kwalifikowaną wadliwością procesową. "Instytucja wznowienia postępowania służy usuwaniu następstw szczególnie ciężkich wadliwości proceduralnych, które mogą, wpływać na treść decyzji administracyjnej i jej skutki prawne" /Borkowski Janusz, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1985, str. 217/. Nie do przyjęcia więc jest stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...), że instytucja ta ma być wyłączona w odniesieniu do decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. 1987 nr 30 poz. 165 ze zm./, gdyż nie może już zapaść decyzja rozstrzygająca o istocie sprawy. A takie właśnie stanowisko zajęło Kolegium Odwoławcze, uchylając zaskarżoną decyzję i umarzając postępowanie I instancji, czyli postępowanie prowadzone w wyniku wznowienia postępowania. Umorzenie tego postępowania nie znajduje uzasadnienia ani w przepisie art. 63 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, ani w przepisie art. 105 Kpa. W myśl zaś art. 151 par. 1 pkt 2 Kpa organ administracji ma obowiązek uchylić decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi podstawy do jej uchylenia na mocy art. 145 par. 1 Kpa. Powinien też wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.
W danym wypadku - i tu trzeba się zgodzić z Kolegium Odwoławczym - wydanie decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy nie jest już możliwe, brak bowiem było po temu podstawy prawnej wobec utraty mocy obowiązującej przez ustawę - Prawo lokalowe z dniem wejścia w życie ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych.
Nie do przyjęcia natomiast jest stanowisko wypowiedziane przez Prokuratora Rejonowego (...), jakoby ustawa - Prawo lokalowe zachowała moc na podstawie art. 63 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych w zakresie postępowań nadzwyczajnych, co dawałoby możliwość rozstrzygania o istocie sprawy po wejściu w życie tej ostatniej ustawy. Artykuł 67 pkt 2 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych mówi o utracie mocy przez ustawę - Prawo lokalowe w ogóle, a nie w stosunku do określonych tylko sytuacji. Tak więc po uchyleniu - w wyniku wznowienia - decyzji dotychczasowej nie może już zapaść nowa decyzja rozstrzygająca o istocie sprawy i w tej części, z mocy art. 63 zdanie pierwsze ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, postępowanie podlegało umorzeniu.
Podsumowując, należy stwierdzić, że art. 63 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. nr 105 poz. 509/ nie stoi na przeszkodzie uchyleniu decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 par. 1 pkt 2 Kpa, jednakże uzasadnia umorzenie postępowania w części dotyczącej wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy.
Z powyższego wynika, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, i dlatego na podstawie art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa w związku z art. 68 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ należało orzec jak w sentencji.
W toku ponownego rozpatrywania sprawy organ oceni występowanie podstaw w rozumieniu art. 145 par. 1 Kpa do uchylenia decyzji dotychczasowej.