Wyrok NSA w Warszawie (przed reformą) z 29 czerwca 1993 r., I SA 953/93

Teza

Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1989 nr 14 poz. 74 ze zm./ w brzmieniu znowelizowanym od dnia 5 grudnia 1990 r. /ustawa z dnia 29 września 1990 r. - Dz.U. nr 79 poz. 464/ wyłącza możliwość sprzedaży lokali czy domów zajętych przez najemców w przypadku gdy najemcy ci nie wyrazili chęci nabycia przedmiotu najmu.

Uzasadnienie

Wojewoda W. orzeczeniem nadzorczym z dnia 19 lutego 1993 r. orzekł o nieważności uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia 16 grudnia 1992 r. dotyczącej uchylenia uchwały z dnia 24 kwietnia 1992 r. oraz uchwały z dnia 16 grudnia 1992 r. w sprawie sprzedaży części budynków wraz z częścią gruntu niezbędnego dla ich prawidłowego wykorzystania położonych, na działkach wsi Ł. W uzasadnieniu orzeczenia Wojewoda podniósł, że Rada Gminy postanowiła sprzedać w drodze publicznego przetargu nieograniczonego poszczególne części budynku mieszkalnego i gospodarczego wraz z częścią gruntu niezbędnego do ich prawidłowego użytkowania z uwagi na to, że najemcy nie wyrazili chęci kupna. Według art. 4 ust. 8 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w drodze przetargu może nastąpić sprzedaż tylko wolnych budynków i innych urządzeń oraz wolnych lokali stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy. Oznacza to, że budynki i lokale prawnie zajęte wyłączone są z tej formy sprzedaży, a ich sprzedaż następuje w drodze bezprzetargowej. Stanowisko takie wyraził NSA w wyroku z dnia 19 października 1992 r., I SA 1100/92.

W tej sytuacji budynek, o którym mowa w ww. uchwale, nie może być przeznaczony do sprzedaży w drodze przetargu, nawet jeżeli najemcy nieruchomości nie wyrazili chęci kupna na warunkach proponowanych przez gminę. Z tego względu obie powołane wyżej uchwały Rady Miejskiej z dnia 16 grudnia 1992 r. należało uznać za nieważne.

Na orzeczenie nadzorcze Wojewody skargę do NSA wniosła Rada Miejska w S. Rada Miejska podnosiła w skardze, że - jej zdaniem - sprzedaż budynku następuje wraz z działką gruntu jako jedna całość. Znajdujący się na gruncie budynek stanowi w myśl art. 48 Kc część składową gruntu. Sam budynek może być przeznaczony do sprzedaży, jeżeli stanowi odrębny od gruntu przedmiot własności - art. 468 par. 1 Kc. W tym przypadku nie występuje odrębna własność budynku, którą określają przepisy Kc. Art. 4 ust. 8 ustawy z dnia 24 kwietnia 1985 r. określa zasady sprzedaży wolnych nieruchomości w drodze przetargu, jednak przepisy wykonawcze do ustawy nie przewidują formy bezprzetargowej, w przypadku dzierżawców i najemców gruntów. Rada uważa, że przepis art. 21 ust. 7 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. gwarantuje najemcy lokalu mieszkalnego jedynie pierwszeństwo nabycia omawianego lokalu. Znaczy to, że lokal zajęty nie może zostać sprzedany innej niż najemca osobie pod warunkiem, że najemca lokalu pragnie go nabyć. Rozumienie tego przepisu w ten sposób, że właściciel nie może sprzedać lokalu /budynku/, pomimo odmowy nabycia go przez najemcę byłoby niedopuszczalnym ograniczeniem prawa własności.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu i wnosił o oddalenie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - w brzmieniu obowiązującym do dnia 4 grudnia 1990 r. /Dz.U. 1989 nr 14 poz. 74/ oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych, kosztów i rozliczeń z tym związanych oraz zarządzania sprzedanymi nieruchomościami /Dz.U. 1989 nr 14 poz. 75/, przewidywały pewne odrębności w zasadach sprzedaży lokali mieszkalnych w zależności od tego, w jakiego rodzaju domu lokale te się znajdowały. Art. 24 ust. 6 powołanej ustawy stanowił wyraźnie, iż sprzedaż lokalu zajmowanego przez najemcę w domu wielomieszkaniowym może nastąpić tylko na rzecz tego najemcy lub wskazanej przez niego osobie bliskiej stale z nim zamieszkującej. Ponieważ pozostałe przepisy ustawy nie zawierały takiego ograniczenia w odniesieniu do lokali znajdujących się w małych domach mieszkalnych i domach jednorodzinnych prowadziło to do wniosku, że lokale w tej kategorii domów mogą być sprzedawane nie tylko na rzecz ich najemców. Znalazło to potwierdzenie w przepisach cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. Rozporządzenie to stanowi w par. 4 ust. 1, że pierwszeństwo nabycia domu jednorodzinnego i lokalu w małym domu mieszkalnym przysługuje najemcy względnie wskazanej przez niego stale z nim zamieszkującej osobie bliskiej. W razie zaś rezygnacji najemcy z nabycia domu lub lokalu, o których wyżej mowa pierwszeństwo ich nabycia przysługuje osobom wymienionym w ustępie 2 par.

4. Pozostawało to w związku z uregulowaniem par. 20 ust. 3 pkt 4 ww. rozporządzenia określającym, że wykaz nieruchomości przewidzianych do zbycia na rzecz osób fizycznych winien m.in. zawierać w odniesieniu do domów jednorodzinnych i małych domów mieszkalnych również ich wielkość, liczbę lokali i stan zamieszkania. Chodziło o to, by ewentualny reflektant, już po zapoznaniu się z wykazem, wiedział czy dom tego rodzaju lub lokal, który skłonny byłby nabyć jest wolny lub zajęty. Powyższe wskazuje, że w stanie prawnym obowiązującym do 4 grudnia 1990 r. tylko lokale mieszkalne w domach wielomieszkaniowych mogły być sprzedawane wyłączne ich najemcom, pozostałe lokale - domy jednorodzinne i lokale w małych domkach mieszkalnych w przypadku rezygnacji najemców z ich nabycia, mogły być oferowane innym osobom. Sytuacja w tym zakresie uległa zmianie po nowelizacji ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości dokonanej ustawą z dnia 29 września 1990 r. /Dz.U. nr 79 poz. 464/, która weszła w życie od dnia 5 grudnia 1990 r. Ustawa w obecnym brzmieniu odeszła od różnicowania zasad sprzedaży lokali w zależności od tego w jakiej kategorii domu jest on położony - dom jednorodzinny, maty dom mieszkalny czy dom wielomieszkaniowy. Art. 21 ust. 1 ustawy /według tekstu jednolitego zamieszczonego w Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127/ traktuje generalnie o sprzedaży lokali w domach stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy. Z przepisem tym koresponduje treść ustępu 7 art. 21 według którego sprzedaż lokalu zajmowanego przez najemcę lub dzierżawcę może nastąpić tylko na rzecz tego najemcy lub dzierżawcy albo wskazanej przez niego osoby bliskiej stale z nim zamieszkującej, za cenę równą wartości tego lokalu ustalonej w sposób określony w art.
5. Oznacza to, że w odróżnieniu od uregulowania tej kwestii sprzed dnia 5 grudnia 1990 r. ustawodawca zmieniając ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nowelą z dnia 29 września 1990 r. wyłączył możliwość sprzedaży określonych lokali czy domów zajętych przez najemców, w przypadku gdy najemcy ci nie wyrazili chęci nabycia przedmiotu najmu. Wynika to jednoznacznie z cytowanego art. 21 ust.

7. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, które uchyliło ww. rozporządzenie z dnia 16 września 1985 r., stwierdza w par. 4 ust. 3, że w przypadkach określonych m.in. w art. 21 ust. 7 ustawy sprzedaż następuje w drodze bezprzetargowej. Wprawdzie treść obecnego art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami stanowiącego, że najemców lub dzierżawców lokali zawiadamia się na piśmie o przeznaczeniu lokalu do sprzedaży oraz o przysługującym im pierwszeństwie nabycia zajmowanego lokalu, mogłaby sugerować że w przypadku rezygnacji z nabycia, lokal mógłby zostać sprzedany innej osobie. Jednak przepis ten trzeba odczytywać w ścisłej korelacji z uregulowaniem art. 21 ust. 7, który zezwala sprzedać lokal będący przedmiotem najmu lub dzierżawy tylko najemcy lub dzierżawcy. Zatem ustęp 3 art. 23 ustawy winien być postrzegany jako obowiązek organu powiadomienia najemców lub dzierżawców o możliwości kupna zajmowanego lokalu, który został objęty wykazem, o jakim mowa w art. 23 ust. 1 ustawy. Wiąże się to z postanowieniami art. 4 ust. 8 ustawy według którego w drodze przetargu - w którym może uczestniczyć każdy zainteresowany - może być dokonywana sprzedaż tylko wolnych budynków oraz wolnych lokali. W świetle powyższego należy dojść do wniosku, że uchwały Rady Miejskiej w S., których dotyczy orzeczenie nadzorcze Wojewody zostały podjęte z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Istniała zatem podstawa do orzeczenia o ich nieważności. Podkreślić trzeba, że wbrew twierdzeniom skargi, właściciel przez sam fakt, że przysługuje mu prawo własności do rzeczy nie ma nad tą rzeczą nieograniczonego władztwa. Według art. 140 Kc właściciel może w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego korzystać z rzeczy z wyłączeniem innych osób, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może on rozporządzać rzeczą. Przepis ten określa również ramy korzystania przez gminy z mienia komunalnego stanowiącego ich własność. Tak więc gmina może, jako właściciel, korzystać z rzeczy z wyłączeniem innych osób oraz rozporządzać nią, ale w granicach oznaczonych cytowaną normą.

Oznacza to, że jeżeli obowiązujący przepis prawa określa sposób korzystania przez właściciela z rzeczy stanowiącej jego własność, to może on z rzeczy tej korzystać w ramach określonych tym przepisem. Ustalenia ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. co do zasad sprzedaży lokali wiążą ich właścicieli. Jest to ograniczenie ustawowe władztwa właściciela, o jakim mowa w art. 140 Kc. Skoro zatem ustawa, o której mowa, nie zezwoliła na przetargową sprzedaż lokali i budynków zajętych przez najemców, to Rada Miejska w S. nie była prawnie upoważniona do podejmowania uchwał odmiennie regulujących tę kwestię. Mając to na uwadze należało na podstawie art. 207 par. 5 Kpa skargę oddalić.