Uzasadnienie
Leonard W. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzję Dyrektora Wydziału Gospodarki Mieszkaniowej i Remontów Urzędu Miasta Łodzi z dnia 10 lipca 1984 r. nr GM-8130/114/84, utrzymującą w mocy decyzję Naczelnika Dzielnicy w Łodzi z dnia 28 kwietnia 1984 r. nr GKP.III-8130-34/84 w przedmiocie ustalenia stawki czynszu najmu lokalu mieszkalnego nr 19 w domu nr 32 przy ul. N. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano, że Leonard W. zajmuje pokój z kuchnią o powierzchni 29,71 m2 oraz wspólnie z drugim najemcą korzysta z łazienki, ubikacji i przedpokoju o łącznej powierzchni 24,98 m2, z której na Leonarda W. przypada - obliczona proporcjonalnie - powierzchnia 8,90 m2. Obciąża go zatem czynsz za powierzchnię 38,61 m2, przy czym rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 1983 r. w sprawie czynszów najmu za lokale mieszkalne i użytkowe /Dz.U. nr 38 poz. 174/ nie przewiduje obniżenia stawki czynszu z tytułu wspólnego używania urządzeń znajdujących się w lokalu. Wprawdzie Leonard W. w odwołaniu twierdził, że wannę, baterię i gazowy piec kąpielowy zakupił i zainstalował na własny koszt, jednakże faktu tego nie udokumentował, wynajmujący natomiast oświadczył, że lokal był wyposażony w wannę i węglowy piec kąpielowy. Wymiana pieca węglowego na gazowy bojler nie stanowi ulepszenia przedmiotu najmu w porozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. 1983 nr 11 poz. 55/, a zatem nie ma wpływu na wysokość czynszu.
W skardze na tę decyzję Leonard W. wniósł o jej uchylenie ze względu na niezgodne z przepisami ustalenie czynszu najmu i pominięcie istotnych okoliczności i jego wyjaśnień. Twierdził, że lokal objął w dniu 16 września 1959 r. bez wanny i pieca kąpielowego. Urządzenia te zainstalował na własny koszt i ma na to dowody. Początkowo zainstalował piec węglowy, który w latach 1977/1978 wymienił na piec gazowy, doprowadzając instalację gazową z armaturą. Wyjaśnił ponadto, że funkcje administratora pełni od około 4 lat nowa osoba, która nie jest zorientowana w stanie technicznym lokalu przed 20 laty. Uważał przy tym, że nie można podwyższać czynszu za ubikację użytkowaną wspólnie przez kilku najemców.
W odpowiedzi na skargę organu II instancji wniósł o jej oddalenie i dodatkowo podał, że Leonard W. nie przedłożył organom administracji dowodów zainstalowania przez siebie urządzeń kąpielowych, a zamiast nich złożył oświadczenie poprzedniego administratora budynku, potwierdzające taki fakt. Jednakże współnajemca lokalu nr 19 - Genowefa N., użytkująca wspólnie te urządzenia oświadczyła, że "wanna i piec kąpielowy węglowy były w lokalu" a jedynie został wymieniony piec na bojler gazowy. Organ staną przy tym na stanowisku, że art. 17 ust. 1 prawa lokalowego /dawniej art. 16 ust. 1/ wszedł w życie z dniem 1 sierpnia 1974 r., a zatem zastosowanie go obecnie do sprawy powstałej przed tym terminem "byłoby naruszeniem ogólnie obowiązującej zasady, że prawo nie działa wstecz". Na poparcie tego stanowiska organ powołał się na pismo Ministerstwa Administracji i Gospodarki Przestrzennej z dnia 30 września 1983 r. GM-2/7121-174/83.
Naczelny sąd Administracyjny zważył, co następuje
W rozpatrywanej sprawie należy wyróżnić dwa jej aspekty: procesowy i materialnoprawny.
Kwestia procesowa sprowadza się do postępowania dowodowego, ponieważ organy administracji nie dokonały w sprawie niezbędnych ustaleń dla stwierdzenia, kto, kiedy i jakim kosztem zainstalował w spornym lokalu urządzenia kąpielowe. Wyjaśnienia znajdujące się w aktach sprawy są sprzeczne i nie zostały ujęte w formach wymaganych przez art. 67-69 Kpa, a zatem nie mogą stanowić materiału dowodowego w rozumieniu art. 75 Kpa. W ponownym postępowaniu w tej sprawie, organy administracji powinny potraktować wyjaśnienia obojga administratorów domu jako świadków, ich zeznania zaprotokołować, a jako jeden z dowodów przyjąć decyzję o przydziel spornego lokalu Leonardowi W., w której wykazany jest stan lokalu. Zaprotokołowane powinny być także wyjaśnienia skarżącego, ponieważ w toku rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oświadczył on, że w czasie obejmowania lokalu nie było w nim łazienki, było natomiast pomieszczenie gospodarcze i w nim właśnie własnym kosztem łazienkę urządził, instalując doprowadzenie i odprowadzenie wody, wannę i węglowy piec kąpielowy. Potwierdzenie tego faktu w ponownym postępowaniu dowodowym byłoby równoznaczne ze stwierdzeniem, że nastąpiło ulepszenie przez najemcę przedmiotu najmu w rozumieniu art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. nr 14 poz. 84/ i - odpowiednio - art. 17 ust. 1 w brzmieniu tekstu jednolitego /Dz.U. 1983 nr 11 poz. 55/, a także w rozumieniu art. 676 Kc.
To jednak pozostaje w związku z kwestią materialnoprawną, sprowadzającą się do ustalenia zakresu stosowania art. 17 ust. 1 prawa lokalowego do stanów faktycznych powstałych przed dniem 1 sierpnia 1974 r., to jest dniem wejścia w życie tej ustawy.
Jakkolwiek nie jest pewna data wykonania ulepszeń spornego lokalu przez Leonarda W., można uznać, że fakt ten mógł nastąpić pod rządami ustawy z dnia 30 stycznia 1959 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. 1962 nr 47 poz. 227/, ponieważ decyzja o przydziale tego lokalu pochodzi z 1959 r. W tym czasie obowiązywał art. 23 ustawy w brzmieniu zbliżonym do art. 676 Kc, to znaczy nie wiązano faktu ulepszenia z wysokością czynszu najmu, lecz określono zasadę zwrotu wartości urządzeń w kwestii zwrotu lokalu lub usunięcia ulepszenia. Przedawnienie roszczeń najemcy z tego tytułu następowało po upływie 6 miesięcy od dnia zwrotu lokalu wynajmującemu /art. 24 powyższej ustawy/. A zatem jak długo trwał stosunek najmu, tak długo najemca nie mógł żądać zwrotu wartości ulepszenia, co nie oznaczało pozbawienia go takiego uprawnienia w ogóle.
Z dniem 1 sierpnia 1974 r., ustawą z dnia 10 kwietnia 1974 r., dokonano w tym zakresie istotnej zmiany, ponieważ ulepszenie przedmiotu najmu związano z wysokością czynszu najmu i zmieniono zasadę zwrotu wartości ulepszenia. Z brzmienia ówczesnego art. 16 ust. 1 ustawy /obecnie art. 17 ust. 1 w niezmienionej redakcji/ wynikało, że zwrot przez wynajmującego wartości ulepszenia może nastąpić w każdym czasie po dokonaniu ulepszenia, najpóźniej jednak przed powiadomieniem najemcy o podwyższeniu mu czynszu najmu. W przeciwnym razie niedopuszczalne jest podwyższenie z tego tytułu czynszu najmu, a po ustaniu stosunku najmu nastąpić może "rozliczenie" z tytułu ulepszenia lokalu. W miejsce zatem uregulowania prawnego zbieżnego z art. 676 Kc, ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. wprowadziła odmienne uregulowania własne, odróżniające zwrot wartości ulepszenia od rozliczenia z tytułu ulepszenia lokalu. Zwrot mógł nastąpić w każdym czasie, rozliczenie natomiast tylko po ustaniu stosunku najmu. Obydwa rozwiązania łączyła instytucja przedawnienia roszczeń, ponieważ niezwrócenie wartości ulepszenia w czasie trwania najmu rodziło obowiązek rozliczenia z najemcą po ustaniu stosunku najmu, a zatem roszczenia z tego tytułu przedawniają się po upływie roku od dnia zwrotu lokalu wynajmującemu /art. 677 Kc/.
Z tego jednak wynika, że w czasie trwania stosunku najmu nie przedawnia się roszczenie najemcy o zwrot wartości ulepszenia przez wynajmującego i przy każdorazowej zmianie wysokości czynszu wywołuje to skutek przewidziany w art. 16 ust. 1 /17 ust. 1/ prawa lokalowego, to znaczy, że niezwrócenie najemcy przez wynajmującego wartości ulepszenia lokalu czyni niedopuszczalnym podwyższenie czynszu uwzględniającego to ulepszenie. Można zatem uznać, że zasada z art. 23 ustawy z dnia 30 stycznia 1959 r. i z art. 16 ust. 1 /obecnie 17 ust. 1/ ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. są połączone instytucją przedawnienia, a zatem w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi naruszenie zasady lex retro non agit /co podnosił organ administracji/, ponieważ stosunek najmu spornego lokalu trwa. Fakt natomiast, że w 1974 r. przewidziano zwrot wartości ulepszenia lokalu przed wygaśnięciem stosunku najmu, nie ma wpływu na powyższe stwierdzenie.
Reasumując tę część rozważań, Naczelny Sąd Administracyjny wyraża pogląd, że w świetle art. 16 ust. 1 /obecnie art. 17 ust. 1/ prawa lokalowego z 1974 r. wynajmujący nie może ustalić czynszu najmu z uwzględnieniem wyposażenia lokalu w urządzenie techniczne wpływające na wysokość czynszu, jeżeli urządzenie to zostało w lokalu zainstalowane przez najemcę - choćby nawet przed dniem 1 sierpnia 1974 r. - ale do dnia ustalenia czynszu wynajmujący nie zwrócił najemcy wartości ulepszenia lokalu. Na tle powyższej konstytucji należy jeszcze ustosunkować się do argumentów organu II instancji, że już w 1965 r. Leonardowi W. został ustalony czynsz najmu z uwzględnieniem urządzeń kąpielowych, a zatem również obecnie urządzenia te powinny być zaliczone. Argument ten nie uwzględnia zasadniczych różnic pomiędzy rozwiązaniami prawnymi przed i po 1 sierpnia 1974 r. Przed tą datą brak było uzależnienia wysokości czynszu najmu od tego, kto dokonał ulepszeń lokalu, a zatem sam fakt występowania pewnych urządzeń technicznych determinował zastosowanie odpowiedniej stawki. Po tej dacie jednak, wobec jednoznacznie brzmiącego art. 16 ust. 1 prawa lokalowego, każde podwyższenie czynszu najmu - jeśli tylko uwzględnia takie ulepszenia /urządzenia/ - trzeba rozpatrywać na tle hipotezy tego przepisu. Warto bowiem wskazać, że zdanie otwierające art. 16 ust. 1 zaczyna się od słów "Jeżeli najemca ulepszył przedmiot najmu", a zatem ujęcie formy czasu przeszłego /bez wyraźnego jej odniesienia do stanów powstałych po wejściu w życie tej ustawy/ pozwala uznać, że czynność ulepszenia mogła nastąpić także przed dniem 1 sierpnia 1974 r., wywrze natomiast skutek przy "odpowiednim" podwyższeniu czynszu po tj. dacie. Odpowiedzialność taka ujawniła się w pełni dopiero z dniem wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 1983 r. w sprawie czynszów najmu za lokale mieszkalne i użytkowe /Dz.U. nr 38 poz. 174/, które posługują się kategorią stawki bazowej czynszu najmu i kategorią czynników podwyższających stawkę bazową, do których zalicza między innymi urządzenia kąpielowe. Zachodzi tu zatem wyraźna zbieżność pomiędzy sformułowaniami rozporządzenia /podwyższenie stawki bazowej odpowiednio do wyposażenia lokalu/ a sformułowaniem art. 16 ust. 1 prawa lokalowego /obecnie art. 17 ust. 1/, mówiącym o odpowiednim podwyższeniu czynszu najmu w okolicznościach w nim przewidzianych.
Dla pełnej analizy stanu prawnego dotyczącego tych zagadnień Naczelny Sąd Administracyjny uznał za celowe wyjaśnić następujące kwestie:
- terenowe organy administracji państwowej są właściwe do rozstrzygania sporów między wynajmującym a najemcą co do wysokości czynszu najmu również wówczas, gdy wynajmującym nie jest jednostka gospodarki uspołecznionej. Wynika to z par. 4 w związku z par. 1 ust. 1 i 2 cytowanego rozporządzenia z dnia 27 czerwca 1983 r., wydanego zgodnie z zakresem upoważnienia zawartego w art. 13 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy - prawo lokalowe /Dz.U. 1983 nr 11 poz. 55/, który to art. został zamieszczony w rozdziale 2 ustawy, dotyczącym najmu wszystkich lokali i budynków podlegających przepisom ustawy /por. art. 1 i 2 prawa lokalowego/;
- określony w par. 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 marca 1975 r. w sprawie pobierania od najemców lokali mieszkalnych kaucji zabezpieczającej utrzymanie lokali w należytym stanie /Dz.U. nr 8 poz. 43/ obowiązek najemców lokali ponoszenia kosztów nabycia i podłączenia do instalacji urządzeń kąpielowych nie ma wpływu na stosowanie art. 16 ust. 1 /art. 17 ust. 1/ prawa lokalowego ze względu na pierwszeństwo przepisów ustawy, a także ze względu na fakt, że do ustalenia takiego obowiązku brak było podstawy w zakresie upoważnienia wyrażonego w art. 12 ust. 3 /obecnie art. 13 ust. 3/ prawa lokalowego, będącego prawną podstawą tego rozporządzenia.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 i 3 Kpa zaskarżone decyzje organów obu instancji, orzekając o kosztach zgodnie z art. 208 Kpa.