Uzasadnienie
Decyzją nr 60 z dnia 2 listopada 1993 r., wydaną z upoważnienia Komendanta Głównego Policji, utrzymano w mocy decyzję Komendanta Policji w W. nr 4/93 z dnia 26 lipca 1993 r., nakazującą Jolancie W. wraz z osobami prawa jej reprezentującymi opróżnienie lokalu nr 44 przy ul. M. nr 81 w W. Jako podstawę prawną decyzji powołano par. 10 ust. 3 w związku z par. 15 ust. 1 pkt 9 zarządzenia nr 49 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 10 maja 1991 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału i opróżniania oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych będących w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych lub podległych mu organów, a także szczegółowych zasad przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów /Dz.Urz. MSW Nr 2 poz. 47/. Zastosowanie tych przepisów uzasadniono tym, że lokal przy ul. M. nr 81, znajdujący się w dyspozycji Komendy Policji, został jako mieszkanie służbowe przydzielony w 1971 r. Władysławowi B. - renciście MO. Do zamieszkania w nim była uprawniona żona i dwoje dzieci. Po śmierci Władysława B. w 1975 r. potwierdzenie uprawnień do lokalu otrzymała jego żona Janina wraz z córką Jolantą i synem Bogusławem. Janina B. zmarła w 1992 r., pozostawiając w mieszkaniu zameldowaną córkę Jolantę W. i jej dwoje małoletnich dzieci. Zajmują oni lokal o powierzchni użytkowej 57 m2, a mieszkalnej 38,9 m2, na którą składają się pokoje o powierzchni 17,5 m2, 12,5 m2 i 8,9 m2. Komenda Policji, po śmierci Janiny B., zaproponowała Jolancie W. 5 mieszkań zamiennych. Propozycje te jednak nie zostały przyjęte, ponieważ powierzchnia mieszkalna tych lokali była mniejsza niż 30 m2. W toku pertraktacji Komenda Policji ustaliła, że w kwietniu 1992 r. mąż Jolanty W. otrzymał przydział spółdzielczego lokalu mieszkalnego w C., składającego się z 3 izb, o powierzchni użytkowej 46,8 m2. W tej sytuacji małżonkowie W. zajmują dwa lokale mieszkalne, w tym mieszkanie przy ul. M. nr 81 w W. bez tytułu prawnego.
W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Jolanta W. domaga się uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzucając, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, to jest art. 44 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej oraz ich rodzin /Dz.U. 1983 r. nr 46 poz. 210 ze zm./ w związku z par. 23 zarządzenia Nr 49 Ministra Spraw Wewnętrznych, ponieważ przyjęto, że zajmuje sporny lokal bez tytułu prawnego, a także art. 7, 75 par. 1 i art. 77 par. 1 Kpa przez niedopuszczenie dowodów dotyczących rozwodu małżonków W. i zatrudnienia skarżącej w W., oraz nierozpatrzenie całego materiału dowodowego.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Głównego Policji z powodu naruszenia art. 107 par. 1 Kpa, polegającego na niepodpisaniu decyzji przez osobę, która ją wydała. Do tego zarzutu organ odwoławczy nie ustosunkował się z powodu nieobecności na rozprawie jego przedstawiciela. Natomiast w odpowiedzi na skargę, w której wniósł o jej oddalenie, podał dodatkowo, że skarżąca jest osobą nieuprawnioną do zajmowania spornego mieszkania, ponieważ nie pobiera renty rodzinnej po funkcjonariuszu Policji. Dlatego nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia przez organy orzekające w sprawie art. 44 ustawy o zaopatrzeni emerytalnym funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej oraz ich rodzin i par. 23 zarządzenia nr 49 Ministra Spraw Wewnętrznych, gdyż przepisy te dotyczą wyłącznie osób uprawnionych. Z tego względu skarżąca nie ma także prawa do lokalu zamiennego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie z przyczyn w niej podanych, ale z przyczyn, które sąd administracyjny stosownie do art. 206 Kpa wziął pod rozwagę z urzędu.
Ocenę legalności decyzji wydanych w sprawie należy rozpocząć od wyjaśnienia, kto w ramach obowiązujących przepisów jest osobą uprawnioną do zajmowania lokalu będącego w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych lub podległych mu organów. Wyjaśnienie tej kwestii jest niezbędne z powodu różnicy zdań między orzekającymi w sprawie organami a skarżącą co do tego, czy skarżąca ma prawo zajmowania spornego mieszkania, a także ze względu na to, jakie organy są właściwe do nakazania jej opróżnienia mieszkania.
Krąg osób uprawnionych do zajmowania mieszkań będących w dyspozycji wymienionych wyżej organów został określony w art. 88 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji /Dz.U. nr 30 poz. 179 ze zm./ i w art. 44 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej oraz ich rodzin /Dz.U. 1983 nr 46 poz. 210 ze zm./. W pierwszym z tych przepisów jest mowa o tym, że prawo do lokalu mieszkalnego przysługuje policjantowi w służbie stałej. Drugi natomiast stanowi, że prawo do mieszkania służbowego przysługuje funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby, który nabył prawo do emerytury milicyjnej lub renty /ust. 1/, i członkom rodziny uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, których śmierć pozostaje w związku przyczynowym ze służbą lub którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury milicyjnej, oraz po zmarłych emerytach i rencistach, których inwalidztwo pozostawało w związku ze służbą /ust. 2/.
Z treści przytoczonego przepisu art. 44 ust. 2 cytowanej ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. wynika, że jeśli chodzi o członków rodziny emerytowanego funkcjonariusza Milicji Obywatelskiej, to ich prawo do zajmowania mieszkania służbowego zależy od tego, czy otrzymują oni po nim rentę rodzinną, i trwa tak długo, jak długo rentę tę pobierają.
Z chwilą utraty prawa do renty rodzinnej prawa tych osób do zajmowania mieszkania służbowego po zmarłym funkcjonariuszu Milicji Obywatelskiej wygasają i osoby te wówczas stają się osobami nieuprawnionymi do zajmowania tego mieszkania w rozumieniu przepisów zarządzenia nr 49 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 10 maja 1991 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału i opróżniania oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych będących w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych lub podległych mu organów, a także szczegółowych zasad przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów /Dz.Urz. MSW Nr 2 poz. 47/.
Trafny zatem jest pogląd organów rozpoznających sprawę, że skarżąca utraciła prawo do spornego mieszkania. Wprawdzie po śmierci ojca w 1975 r. wstąpiła ona na podstawie art. 44 ust. 2 ustawy emerytalnej w stosunek najmu mieszkania przy ul. M. nr 81, jednakże stosunek ten wygasł z chwilą" gdy przestała pobierać rentę rodzinną po ojcu.
Właściwość organów w sprawach przydziału i opróżniania mieszkań przeznaczonych dla policjantów została określona w par. 10 cytowanego zarządzenia nr 49, wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 97 ust. 1 ustawy o Policji w związku z art. 44 ustawy emerytalnej. Z przepisu tego wynika, że właściwość organów w sprawach mieszkaniowych związana została z osobą, której dotyczy decyzja o przydziale lub opróżnieniu mieszkania, a nie z mieszkaniem, które osoba ta ma otrzymać lub opuścić. Takie określenie właściwości organów, zawarte w par. 10 zarządzenia nr 49, nie obejmuje osób, które nie są uprawnione do zajmowania mieszkania, to znaczy osób, o których mowa w par. 15 ust. 1 pkt 9 i 10 tego zarządzenia. W odniesieniu do tych osób przepis ten nie może znaleźć zastosowania także za pośrednictwem par. 21 zarządzenia, który wprawdzie dotyczy członków rodziny policjantów, ale tylko uprawnionych do renty rodzinnej po nich.
W tej sytuacji należało uznać, że powołany w decyzji Komendanta Policji w W. z dnia 26 lipca 1993 r. przepis par. 10 ust. 3 zarządzenia nr 49 nie uprawniał go do nakazania skarżącej opuszczenia spornego mieszkania. Przepis ten określa właściwość komendantów wojewódzkich policji "w stosunku do policjantów" pełniących służbę w jednostkach w nim wymienionych, nie obejmuje jednak, jak o tym była już mowa, osób nieuprawnionych. Na uchybienie w tym zakresie nie zwrócił uwagi Komendant Główny Policji.
Wykazany wyżej brak właściwości organów Policji do wydania decyzji będących przedmiotem skargi Jolanty W. nasuwa pytanie, jaki organ był kompetentny do ich wydania. Problem ten był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku wydanym w dniu 30 czerwca 1994 r. w sprawie I SA 999/93 /nie publikowany/. Odwołując się do par. 27 zarządzenia nr 49, stanowiącego, że w sprawach nie uregulowanych tym zarządzeniem mają odpowiednio zastosowanie przepisy prawa lokalowego oraz wydane na jego podstawie akty wykonawcze, Sąd wyraził pogląd, że organami tymi były /wówczas/ organy określone w art. 61 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. 1987 nr 30 poz. 165 ze zm./. Stanowisko to jednak przestało być aktualne z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. nr 105 poz. 509/ i utraty z tym dniem mocy obowiązującej przez prawo lokalowe. W związku z tym - zdaniem składu orzekającego w sprawie - z dniem wejścia w życie ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych sądy powszechne stały się organami właściwymi do nakazania osobie nieuprawnionej opróżnienia mieszkania służbowego będącego w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych lub podległych mu organów. Z tym dniem bowiem zniesiony został tryb decyzyjny nie tylko w odniesieniu do przydziału lokali mieszkalnych, ale także w stosunku do nakazania ich opuszczenia w sytuacjach przewidzianych przez prawo.
Jeśli chodzi o zarzut doręczenia skarżącej pisma zatytułowanego "decyzja" bez podpisu osoby, która decyzję tę wydała, to należy podnieść, że na dołączonej do akt kserokopii decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia 2 listopada 1993 r. figuruje podpis działającego z jego upoważnienia Zastępcy Komendanta Głównego.
Uznając zatem, że w sprawie została wydana decyzja administracyjna, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 par. 1 i 3 Kpa w związku z art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa stwierdził nieważność decyzji organów obu instancji, jako wydanych z naruszeniem przepisów o właściwości. Jednocześnie na zasadzie art. 208 Kpa zasądził na rzecz skarżącej wniesioną przez nią opłatę od skargi.