Uzasadnienie
Uchwałą z dnia 07 lutego 2019 r. nr V/45/2019 Rada Miejska w Strzelnie ustaliła na podstawie 6k ust. 1, 2, 2a i 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018, poz.1454 ze zm., dalej:"u.c.p.g.") m.in. stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie gminy.
Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. Prokurator Rejonowy w Mogilnie złożył skargę na ww. uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w zakresie jej § 2 i 3, zarzucając naruszenie art. 6j ust. 2a w zw. z art. 6j ust. 2 u.c.p.g. wskutek podjęcia tej uchwały w sposób sprzeczny z prawem oraz z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego poprzez zróżnicowanie w § 2 i 3 wymienionej uchwały stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, przy przyjęciu metody, ustalonej od gospodarstwa domowego, według nieprzewidzianego w ustawie kryterium liczby osób w gospodarstwie domowym, tj. w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym.
Prokurator wskazał, że w § 2 i 3 ustalono miesięczne stawki opłaty od gospodarstwa domowego różnicując je w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym oraz w zależności od tego, czy odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny bądź nieselektywny. W ocenie Prokuratora niewątpliwie powyższe uregulowania stanowią istotne naruszenie prawa. Skarżący przywołał przepis art. 6j ust. 1 u.c.p.g. wskazując, że ustawodawca przewidział kilka metod ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi odbieranymi od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy w zależności od:
- 1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub
- 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub
- 3) powierzchni lokalu mieszkalnego.
Dalej podał, że kryteria możliwości zróżnicowania stawki zostały określone w ust. 2a. Żadne z wymienionych w cytowanym ustępie pojęć nie odnosi się jednak do gospodarstwa domowego, a co najwyżej do liczby mieszkańców zamieszkującą daną nieruchomość. Pojęcia te nie są równoznaczne, gdyż osoby zamieszkujące nieruchomość nie muszą tworzyć ze sobą gospodarstwa domowego. Prokurator podkreślił, że w stanie prawnym obowiązującym do dnia 01 lutego 2015 r. dopuszczalne było różnicowanie stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustalonych od gospodarstwa domowego ze względu na liczbę osób w gospodarstwie domowym. W obecnym stanie prawnym takiej możliwości ustawodawca jednak nie przewidział. Katalog kryteriów różnicowania opłat jest bowiem katalogiem zamkniętym i niedopuszczalne jest dokonywanie różnicowania stawek w oparciu o kryteria niewymienione w katalogu art. 6j ust. 2a u.c.p.g.
W konsekwencji Rada Miejska w Strzelnie nie była uprawniona do zróżnicowania stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi zgodnie z kryteriami wskazanymi w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. w sytuacji, gdy dokonała wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi określonej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g.
Dla poparcia swego stanowiska Prokurator powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych w szczególności wyrok NSA o sygn. II FSK 16/16, wskazując, że ustawodawca w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. wprowadził możliwość zróżnicowania stawki opłaty, ale z zawartych w tej regulacji sformułowań wynika, że odnosi się ona jedynie do metody wskazanej w art. 6j ust. 1 a nie wymienionej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. Z żadnej regulacji u.c.p.g. nie wynika również upoważnienie dla rady gminy do wprowadzenia, w ramach metody wymienionej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., dodatkowego kryterium, jakim jest podział gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich zamieszkujących i zróżnicowanie na tej podstawie wysokości stawki opłaty. Przewidzianego w ustawie pojęcia "liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość" nie można utożsamiać z zastosowanym w przedmiotowej uchwale pojęciem gospodarstwa domowego, gdyż osoby zamieszkujące nieruchomość nie muszą tworzyć ze sobą gospodarstwa domowego.
W zmienionym stanie prawnym obowiązującym od 01 lutego 2015 r. brak jest normy ustawowej, z której można by, przy zastosowaniu wykładni systemowej wewnętrznej, wywnioskować, że niezależnie od przyjętej metody ustalania opłat stawki mogą być różnicowane.
Konkludując Prokurator stwierdził, że ustalenie przez radę gminy jednej stawki opłaty od gospodarstwa domowego spowodował brak możliwości dalszego różnicowania stawki. Regulacja przyjęta przez organ stanowiący w § 2 i 3 uchwały odwołuje się zatem do niezgodnej z prawem metody ustalania wysokości opłat. Przy czym w ocenie Skarżącego nie ulega wątpliwości, że wskazane powyżej naruszenie prawa jest istotne.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Miejskiej wniósł o jej oddalenie. Nie zgadzając się z argumentacją prokuratora przedstawioną w skardze stwierdził, że de facto Rada Miejska ustaliła w przedmiotowej uchwale wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w oparciu o iloczyn liczby mieszkańców w danym gospodarstwie domowym i stawki opłaty (tj. zgodnie z art. 6j ust. 1). W praktyce na terenie Miasta Strzelna nie występują bowiem gospodarstwa domowe, w których występuje ponad 5 osób. Organ powołał się również na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2015r. II FSK 1797/15 stwierdzający, iż "ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach pozwala różnicować opłaty za odbiór odpadów komunalnych w zależności od wielkości gospodarstwa domowego, a to oznacza, że samorządy mogą niższą stawką ustalić dla osoby samotnej i wyższą dla kilkuosobowej rodziny".
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuję.
Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 t.j., dalej: "p.p.s.a.") sąd, uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018r. poz. 994 ze zm. dalej jako: "u.s.g."), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy.
Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 4 u.s.g). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.
Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym.
Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy także mieć na uwadze zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Oznacza to, że za wadliwą należy uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia w swej treści nie realizuje, nie wprowadzając do niej koniecznych regulacji (wyrok WSA w Gliwicach z 17 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 629/06, publ. Lex nr 340155).
W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do kwestii wykładni art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g. Zdaniem Prokuratora wybór przez Radę Miejską metody ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego, a więc określonej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., uniemożliwia różnicowanie tej stawki w zależności od kryteriów wymienionych w art. 6j ust. 2a u.c.p.g., natomiast organ prezentuje stanowisko wedle którego ustalił wysokość opłaty zgodnie z prawem. Stosownie do art. 6j ust. 1 u.c.p.g. - w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały - w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1 (nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy), opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn:
- 1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub
- 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub
- 3) powierzchni lokalu mieszkalnego
- - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1.
W przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego (art. 6j ust. 2 u.c.p.g.). Stosownie natomiast do art. 6j ust. 2a u.c.p.g. rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy.
Z powyższego wynika, że w art. 6j ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g. ustawodawca przewidział kilka metod ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, odbieranymi z nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Rację ma Prokurator co do tego, że podstawowe metody zostały wskazane w ust. 1, o czym świadczy zwrot "opłata stanowi iloczyn", a w ust. 2 wskazano, że "rada gminy może ustalić jedną stawkę" "od gospodarstwa domowego". Sąd zgadza się ze skarżącym także co do tego, że możliwość różnicowania stawki, przewidziana w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. wyraźnie odnosi się tylko do niektórych parametrów obliczania opłaty, takich jak: ilość mieszkańców czy powierzchnia lokalu mieszkalnego, a więc tych, o których mowa w ust.
1. Pozostałe przesłanki różnicowania stawki przewidziane w tym przepisie w żadnym wypadku nie wiążą się z wielkością gospodarstwa domowego, a położeniem nieruchomości i jej rodzajem. Skoro więc Rada Miejska skorzystała z możliwości ustalenia jednej stawki od gospodarstwa domowego (art. 6j ust. 2 u.c.p.g.), to nie miała możliwości dalszego różnicowania stawki. Trzeba bowiem podkreślić, że w art. 6j ust.1 ustawodawca posługuje się pojęciem opłaty jako iloczynu podstawy i stawki, a w art. 6j ust. 2 pojęciem opłaty jako jednej stawki od podstawy (gospodarstwa domowego). Niezasadny jest więc pogląd, że rada gminy może różnicować stawkę opłaty zgodnie z kryteriami określonymi w art. 6j ust. 2a u.c.g. zarówno w przypadku wyboru metody określonej w art. 6j ust. 1 jak i art. 6j ust. 2 u.c.p.g. Stanowisko takie w najnowszym orzecznictwie sadów administracyjnych nie budzi wątpliwości (por. wyroki NSA: z 6 maja 2016 r., II FSK 16/16, publ. CBOSA i z 19 lutego 2019 r., II FSK 3267/18, publ. Lex nr 2683323, wyroki WSA: w Rzeszowie z 09 lipca 2015 r., I SA/Rz 499/15, publ CBOSA i w Bydgoszczy z 10 marca 2020 r., I SA/Bd 31/20, publ. Lex nr 2945453). Sąd orzekający w sprawie niniejszej pogląd taki w całości aprobuje i przyjmuje za własny.
Zdaniem Sądu za wskazanym rozumieniem omawianej regulacji przemawia także systematyka ustawy i umiejscowienie w treści regulacji dotyczącej różnicowania stawek opłat. Zamieszczenie art. 6j ust. 2a u.c.p.g. bezpośrednio po art. 6j ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g. jest racjonalne, gdyż ustawodawcza w pierwszej kolejności uregulował metody ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Następnie wprowadził możliwość zróżnicowania stawki opłaty, ale z zawartych w tej regulacji sformułowań wynika, że odnosi się ona jedynie do metody wskazanej w art. 6j ust. 1, a nie wymienionej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g.
Stanowisko organu oparte jest na wyroku NSA z 06 października 2015 r. w sprawie II FSK 1797/15, w którym dokonano oceny zaskarżonej uchwały organu gminy według przepisów u.c.p.g. obowiązujących w marcu 2013 r. Wówczas obowiązujący art. 6k ust. 4 u.c.p.g. wyraźnie przewidywał takie uprawnienie do różnicowania stawki opłat w przypadku metody określonej zarówno w art. 6j ust. 1 jak i art. 6j ust. 2 u.c.p.g. Istotne jest jednak, że ustawą z 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U.z 2015 r. poz. 87), obowiązującą od 1 lutego 2015 r., dokonano nowelizacji m.in. art. 6k ust. 4 u.c.p.g. W miejsce treści: "Rada gminy, określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust.1 i 2, może różnicować stawki opłat, wprowadzać zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust.1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat" (przepis został uznany częściowo za niekonstytucyjny wyrokiem TK z 28 listopada 2013 r., K 17/12), art. 6k ust. 4 otrzymał brzmienie: "Rada gminy, w drodze uchwały może zwolnić w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o której mowa w art. 8 ust.1 lub 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.)."
Jak wynika z powyższego w zmienionym stanie prawnym obowiązującym od 01 lutego 2015 r., który ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie (data podjęcia uchwały 07 luty 2019 r.), brak jest normy ustawowej, z której można (przy zastosowaniu wykładni systemowej wewnętrznej) wywnioskować, że niezależnie od przyjętej metody ustalania opłat stawki mogą być różnicowane. Innymi słowy, o ile w okresie do 31 stycznia 2015 r. jako dopuszczalne należało uznać stosowanie kryterium wielkości gospodarstwa domowego, o tyle po tej dacie stosowanie takiego kryterium nie było już możliwe z uwagi na cofnięcie upoważnienia dla rad gmin do wprowadzania innych kryteriów różnicowania opłat, aniżeli wymienione w art. 6j ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g.
W tych okolicznościach Sąd stwierdza, że podjęcie przez Radę uchwały sankcjonującej możliwość różnicowania gospodarstw domowych ze względu na ich wielkość (liczebność) było sprzeczne z u.c.p.g. w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia. Ustalenie zaś metody określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami w sposób niezgodny z przepisami ustawy stanowi istotne naruszenie prawa.
Mając na uwadze powyższe Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie jej § 2 i 3.