Uzasadnienie
Uchwałą z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] Rada Gminy ustaliła na podstawie art. 6k ust.1, 2, 2a i 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2018 r., poz.1454 ze zm.), dalej: "u.c.p.g.", stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie gminy.
Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. P. N. złożył skargę na ww. uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości i zarzucając naruszenie art. 6j ust. 2a w związku z art. 6j ust. 2 u.c.p.g., polegające na zróżnicowaniu stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalonej metodą od gospodarstwa domowego, według nieprzewidzianego w ustawie kryterium liczby osób w gospodarstwie domowym. Przywołał przepis art. 6j ust. 1 u.c.p.g., zgodnie z którym w przypadku nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn:
- 1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość lub
- 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości lub
- 3) powierzchni lokalu mieszkalnego
- - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1.
Podał, że stosownie do art. 6j ust. 2 u.c.p.g., w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Zgodnie zaś z art. 6j ust. 2a u.c.p.g., rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Rada gminy może stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty.
Prokurator wskazał, że Rada Gminy w § 1 pkt 1-2 zaskarżonej uchwały ustaliła stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy:
- - w przypadku, gdy liczba mieszkańców stanowiąca wspólne gospodarstwo domowe wynosi od 1 do 4 osób, stawkę opłaty określa się w wysokości [...] zł miesięcznie, od mieszkańca zamieszkującego daną nieruchomość (punkt 1),
- - w przypadku, gdy liczba mieszkańców stanowiąca wspólne gospodarstwo domowe przekracza 4 osoby, stawka opłaty wynosi [...] zł miesięcznie, od każdej osoby powyżej czwartej osoby zamieszkującej daną nieruchomość (punkt 2).
Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych prokurator stwierdził, że z żadnej regulacji u.c.p.g. nie wynika upoważnienie dla rady gminy do wprowadzenia w ramach metody wymienionej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., dodatkowego kryterium jakim jest podział gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich zamieszkujących i zróżnicowanie na tej podstawie wysokości stawki opłaty. Przewidziane w ustawie pojęcia "liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość" nie można utożsamiać z zastosowanym w niniejszej uchwale pojęciem gospodarstwa domowego, gdyż osoby zamieszkujące nieruchomość nie muszą tworzyć ze sobą gospodarstwa domowego.
Zdaniem Prokuratora Rada Gminy, wydając zaskarżoną uchwałę, odwoływała się do niezgodnej z prawem metody ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zróżnicowanie stawek tej opłaty w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym przy wyborze metody ustalenia opłaty od gospodarstwa domowego było sprzeczne z art. 6j ust. 2a w zw. z art. 6j ust. 2 u.p.c.g. przez to, że zastosowano kryterium różnicowania stawek opłaty nieprzewidziane przez ustawę, tj. kryterium liczby osób w gospodarstwie domowym. W ocenie Prokuratora Rada Gminy błędnie utożsamiła przewidziane w art. 6j ust. 2a pojęcie "liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość" z kryterium liczby osób w gospodarstwie domowym, a ponadto wprowadziła nieznane ustawie kryterium podziału gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich pozostających i zróżnicowała na tej podstawie wysokości stawki opłaty za gospodarowanie odpadami.
W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Nie zgadzając się z argumentacją Prokuratora przedstawioną w skardze, powołał się na stanowisko Ministerstwa Środowiska dotyczące ulg w opłatach za odpady komunalne dla rodzin wielodzietnych, zgodnie z którym jednym z instrumentów prawnych pozwalających na wprowadzenie takich ulg jest różnicowanie stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zależności od m.in. liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość. Ponadto wskazano, że art. 6j ust. 2a u.p.c.g., który pozwala na różnicowanie stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, odnosi się do wszystkich stawek, bez względu na metodę, w oparciu o którą zostały one ustalone. Zdaniem organu za możliwością różnicowania stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku wyboru każdej z czterech metod, przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa. Wójt dla poparcia swojej tezy powołał się również na materiały legislacyjne związane z nowelizacją ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach z 2013r., orzecznictwo sądów administracyjnych oraz poglądy literatury.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie w części.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Natomiast według art. 3 § 2 pkt 6 tej ustawy, także na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania.
W rozpoznawanej sprawie P. N. wniósł skargę na uchwałę Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2018 r. w sprawie ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie Gminy S.. Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 6j ust. 2a w zw. z art 6j ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, polegające na zróżnicowaniu stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalonej metodą od gospodarstwa domowego, według nieprzewidzianego w ustawie kryterium liczby osób w gospodarstwie domowym. Zarzucając powyższe wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Organ Gminy S. wniósł o oddalenie skargi wskazując, że zaskarżona uchwała Rady Gminy jest zgodna z prawem i ma oparcie w orzecznictwie, w piśmiennictwie oraz w stanowisku organów państwowych, w tym Najwyższej Izby Kontroli. Nie zgodził się z zarzutem kwestionującym możliwość odwoływania się w uchwale do kryterium "gospodarstwa domowego".
W pierwszej kolejności należy odnieść się do zagadnienia, czy wymieniona uchwała – w świetle przywołanej w niej podstawy prawnej – stanowi akt prawa miejscowego.
Podnieść należy, że stosownie do art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483) organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. W związku z tym w doktrynie oraz w orzecznictwie podkreśla się wykonawczy charakter uchwał. Wynika to wprost z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gmina ma prawo stanowienia, w formie uchwały, aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, tylko na podstawie upoważnień ustawowych. Wykonawczy charakter uchwał stanowiących prawo miejscowe oznacza, że są one wydawane na mocy i w celu szczegółowej realizacji określonych unormowań materialno-prawnych przyjętych w ustawach upoważniających.
Przy czym nie jest wystarczające upoważnienie zawarte w ustrojowych ustawach samorządowych, ale konieczne jest upoważnienie zawarte w ustawach szczególnych i to upoważnienie o charakterze szczegółowym, a nie upoważnienie generalne (zob.: Dorota Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, Oficyna Wyd. Branta s. 160 i n.).
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2018 r. w sprawie ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie Gminy S., dla której szczegółowe upoważnienie ustawowe dla tego rodzaju uchwały przewiduje art. 6k u.c.p.g.
Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Wynika to m.in. z przepisów art. 6k u.c.p.g. Należy zauważyć, że w ustawie o czystości i porządku w gminach ustawodawca posługuje się obok wyrażenia "uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego" (np. art. 6c ust. 2, art. 6j ust.
- 5) wyrażeniem "uchwała" (art. 6k ust. 1), przy czym w obu przypadkach dotyczy to uregulowań o charakterze generalnym i abstrakcyjnym.
Mając powyższe na uwadze – w ocenie tut. Sądu – przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego. Adresatami tej uchwały są wszystkie osoby określone ogólnie, tj. zobowiązane do ponoszenia opłat określonych w uchwale. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zaskarżona uchwała ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny.
W konsekwencji powyższego należy mieć na uwadze, że zgodnie z art.147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy, wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji.
W myśl art. 91 ust.1 zdanie pierwsze u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Zalicza się do nich między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak w: Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102).
Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić zatem tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie każde zatem naruszenie prawa kwalifikuje się do stwierdzenia nieważności uchwały.
W sprawie niniejszej uchwała została podjęta na podstawie "art. 6k ust. 1, ust. 2, ust. 2a i 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2018 r. poz. 1454, 1629)".
Art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. (obowiązujący w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie) zawiera ustawowe upoważnienia dla rady gminy do podjęcia uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz do ustalenia stawki takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Stosownie do art. 6k ust. 2 u.c.p.g. rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę: 1) liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę;
- 2) ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych;
- 3) koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2-2b i 2d;
- 4) przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo. Ponadto art. 6k ust. 2a u.c.p.g. określa maksymalne stawki opłat za odpady komunalne zbierane i odbierane w sposób selektywny, a art. 6k ust. 3 – w sposób nieselektywny.
Podkreślić w tym miejscu należy, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały ustawodawca nie przewidywał możliwości różnicowania stawek opłat - w sytuacji wyboru metody, o której mowa w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. - w zależności od liczby osób w danym gospodarstwie domowym. Taka możliwość istniała na podstawie art. 6k ust. 4 u.c.p.g., jednakże w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 25 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013 r., poz. 228). Wówczas to w art. 6k dodano ust. 4, na podstawie którego rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust. 1 i 2, może różnicować stawki opłat, wprowadzać zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat.
Nie budzi zatem wątpliwości, że ww. ustawą z dnia 25 stycznia 2013 r. ustawodawca jednoznacznie przesądził o prawie rad gmin do "różnicowania" stawek opłat. Jednakże ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. obowiązującą od 1 lutego 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz.
87) zmieniono treść art. 6k ust. 4 u.c.p.g. w ten sposób, że w miejsce: "Rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust.1 i 2, może różnicować stawki opłat, wprowadzać zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat" (przepis został uznany częściowo za niekonstytucyjny wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt K 17/12; Dz.U. z 2013 r., poz. 1593), art. 6k ust. 4 otrzymał brzmienie: "Rada gminy, w drodze uchwały, może zwolnić w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o której mowa w art. 8 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.)."
Z powyższego wynika, że w zmienionym stanie prawnym obowiązującym od 1 lutego 2015 r. brak jest normy ustawowej, z której można, przy zastosowaniu wykładni systemowej wewnętrznej, wywnioskować, iż niezależnie od przyjętej metody ustalania opłat, stawki mogą być różnicowane w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym, jak uczyniono to w zaskarżonej uchwale.
Należy mieć na uwadze, że w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały art. 6k ust. 4 – mocą ustawy z dnia 11 września 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz.1793) zmieniającej ustawę z dniem 1 stycznia 2016 r. – otrzymał następujące nowe brzmienie: rada gminy, w drodze uchwały, może zwolnić w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o której mowa w art. 8 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (...), lub rodziny wielodzietne, o których mowa w ustawie z dnia 5 grudnia 2014 r. o Karcie Dużej Rodziny (...).
Ponadto art. 6k ust. 2a u.c.p.g. stanowi, że rada gminy ustala stawki opłat w wysokości nie wyższej niż maksymalne stawki opłat, które za odpady komunalne zbierane i odbierane w sposób selektywny zostały określone jako wskazany procent przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego.
W tej sytuacji należy skonstatować, że przy metodzie "od gospodarstwa domowego" nie jest dopuszczalny podział na dwie stawki uzależnione od liczy osób pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym. Ustawodawca dopuszcza zróżnicowanie stawek w zależności od przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na jedną osobę ogółem (zob. wyrok NSA z 19 lutego 2019 r., II FSK 3267/18).
W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lutego 2019 r., II FSK 3267/18 wskazano na to, że różnicowanie wysokości opłaty w 2013 r. było dopuszczalne w oparciu o kryterium powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, terenu, z którego odpady są odbierane oraz rodzaju zabudowy; dopuszczalne było jednak także wprowadzenie innych kryteriów zróżnicowania opłat. Od dnia 1 lutego 2015 r. cofnięto upoważnienie dla rad gmin do wprowadzania innych kryteriów różnicowania opłat, niż wymienione w art. 6j ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g., wprowadzając za to możliwość zwolnienia z opłaty w całości lub w części gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. O ile zatem w okresie do dnia 31 stycznia 2015 r. jako dopuszczalne należało uznać stosowanie kryterium wielkości gospodarstwa domowego, o tyle po tej dacie stosowanie takiego kryterium nie było już możliwe. Podjęcie uchwały, która w istocie przenosiła takie kryterium z okresu poprzedniego, w sytuacji, gdy nie było to już dopuszczalne, powodowało stan jej sprzeczności z prawem.
Ocena zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że uchwała ta narusza przepisy prawa, tj. art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g. Rada Gminy zdecydowała, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi będzie ustalana na podstawie metody określonej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. (§ 1 pkt 1 uchwały). Wobec tego Rada Gminy obowiązana była do ustalenia stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z uwzględnieniem miesięcznego przeciętnego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem, przy uwzględnieniu okoliczności, czy odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny. W zaskarżonej uchwale Rada wprawdzie uzależniła stawki opłaty od okoliczności, czy odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny, ale ponadto wprowadziła zróżnicowanie tej opłaty od ilości osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego (§ 2 ust. 1 i 2 uchwały), pomimo braku prawa do takiego różnicowania stawek.
Zdaniem tut. Sądu regulowanie metody (czy stawki) ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami w sposób odmienny niż uczynił to ustawodawca stanowi naruszenie ustawowego upoważnienia zawartego w art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g. Za Naczelnym Sądem Administracyjnym (wyrok z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt II FSK 16/16) podnieść należy, że z mocy art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego, w tym np. rada gminy jako jej organ stanowiący, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.
W okolicznościach niniejszej sprawy ustawą tą jest ustawa samorządowa. Z przepisów art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 40 ustawy o samorządzie gminnym wynika w sposób jednoznaczny, że zasada praworządności wymaga, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Uchwały więc podejmowane przez radę gminy muszą mieć umocowanie w obowiązujących przepisach prawa i nie mogą przepisów tych naruszać.
W tej sytuacji należy skonstatować, że brak jest podstaw upoważniających radę gminy do ustalenia metody czy stawki (w sposób odmienny niż wskazany przez ustawodawcę), tak jak uczyniono w niniejszej sprawie. Sposób ustalenia metody/stawki określania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami w sposób niezgodny z przepisami ustawy stanowi istotne naruszenie prawa, co skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały.
Rada gminy była ustawowo upoważniona (przez powoływany już wyżej art. 6k ust. 1, 2 i 2a u.c.p.g.) do podjęcia uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wysokości stawek tej opłaty – i tylko w takich granicach mogła tworzyć przepisy prawa miejscowego. Norma kompetencyjna wynikająca z art. 6k ust. 1 i 2 u.c.p.g. nie dawała radzie gminy prawa do regulowania w uchwale zagadnień innych niż wskazane w tych przepisach. W szczególności przyjęcia jako kryterium różnicowania stawek liczby osób we wspólnym gospodarstwie domowym.
Ustawowo określonego zakresu upoważnienia nie wolno jej było przekroczyć – a wprowadzając do zaskarżonej uchwały w jej § 1 ust. 1, 2 pojęcie "wspólnego gospodarstwa domowego", Rada Gminy przekroczyła zakres przyznanego upoważnienia. Dlatego należało uznać, że zamieszczenie w § 1 ust. 1 i 2 pojęcia "wspólnego gospodarstwa domowego" uzależnionego od liczby w nim osób, stanowi istotne naruszenie prawa, tj. art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. art. 6k ust. 1 pkt 1 w związku z art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g. Organy samorządu terytorialnego mogą bowiem ustanawiać akty prawa miejscowego wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych.
Z podanych wyżej powodów należało uznać, że skarga wniesiona przez Prokuratora w części, tj. w zakresie w jakim odnosi się do § 1 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały jest zasadna, bowiem uchwała w tej części została wydana z istotnym naruszeniem prawa.
Sąd nie znalazł natomiast podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w pozostałej części. Zauważyć należy, że § 1 ust. 3 uchwały przewiduje ustalenie wyższej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy - w wysokości [...] zł miesięcznie, od mieszkańca zamieszkującego daną nieruchomość, jeżeli odpady nie są zbierane i dobierane w sposób selektywny.
Podobną uwagę należy poczynić w przedmiocie § 2 tej uchwały ustalającego w ust. 1 stawki opłaty za odbiór odpadów komunalnych zbieranych i odbieranych w sposób selektywny, uiszczane przez właścicieli nieruchomości lub części nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, za jednorazowe opróżnienie pojemnika w zależności od pojemności pojemnika. Natomiast w § 2 ust. 2 uchwały postanowiono o stawkach opłaty w przypadku, gdy odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób nieselektywny. Zauważyć należy, że z § 1 ust. 3 i § 2 tej uchwały nie wynika jakiekolwiek powiązanie czy uzależnienie wysokości stawki od liczby osób we wspólnym gospodarstwie domowym.
Nadto, co istotne, Prokurator nie wykazał, że w rozpatrywanym przypadku sytuacja taka ma miejsce i na czym miałoby polegać istotne naruszenie prawa. Natomiast Sąd kontrolując uchwałę nie doszukał się z urzędu naruszenia prawa i to istotnego. Postanowienia uchwały w tej części mają oparcie w przepisach prawa, tj. art. 6k ust. 3, art. 6c ust. 2, art. 6j ust. 3 u.c.p.g.
i nie nawiązują do pojęcia wspólnego gospodarstwa domowego.
Mając zatem na uwadze powyższe rozważania, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s..a w pkt 1 sentencji wyroku stwierdził nieważność przepisów § 1 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały. W pozostałej zaś części, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił wniesioną w sprawie skargę, o czym orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku.