Uzasadnienie
Pismem z dnia 16 stycznia 2024 r. C.N. i B. "Ż." sp. z o.o. w Ł. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na czynność Prezydenta Grudziądza w postaci wystąpienia pokontrolnego. Wystąpienie pokontrolne dotyczyło kontroli, której przedmiotem było sprawdzenie zgodności ze stanem faktycznym liczby słuchaczy wykazanych w informacjach miesięcznych oraz rocznym rozliczeniu dotacji za 2022 r. dotyczącej Szkoły Policealnej Opieki Medycznej (...) w G., której organem prowadzącym jest skarżąca.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Grudziądza wniósł o jej odrzucenie ze względu na brak kognicji sądu administracyjnego w tej sprawie, ewentualnie o oddalenie skargi wobec jej bezzasadności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje
Rozpatrywana skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna.
Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi Sąd zobligowany jest ustalić, czy sprawa będąca przedmiotem skargi należy do właściwości sądu administracyjnego w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz.1634, dalej: "p.p.s.a."). Na podstawie tego przepisu sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zakres tej właściwości reguluje art. 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (§ 1), a kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg (katalog zawarty w § 2) na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (§ 2a) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3).
Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty. W konsekwencji sprawy dotyczące aktów lub czynności w nim niewymienionych nie są objęte właściwością sądu administracyjnego, zatem zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skargi w tym przedmiocie podlegają odrzuceniu.
Mając na uwadze treść samej skargi oraz czynność, której skarga dotyczy, należy zbadać, czy zaskarżona czynność mieści się w dyspozycji art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że akty lub czynności, o których mowa w tym przepisie, stanowią te, które: po pierwsze, w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzjami ani postanowieniami; po drugie, mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; po trzecie, podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; po czwarte, są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się – między innymi – jednostronnością działania; po piąte, są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (por.: B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18-19).
Co istotne, akty lub czynności, w stosunku do których właściwość sądów administracyjnych formułuje art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podejmowane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia.
W konsekwencji odpowiadają one raczej formule wykonywania prawa niż jego stosowania, a zatem urzeczywistniają dyspozycję normy prawnej kreującej już konkretny (tj. istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (por.: Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, z. 5, poz. 51, s. 350-351).
W niniejszej sprawie podstawą prawną do przeprowadzenia kontroli była ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2023 r. poz.1400). Podstawą do wydania przedmiotowego wyniku kontroli stał się przepis art. 36 ust. 1 i 2 tej ustawy stanowiący, że organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, może kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji udzielonych zgodnie z art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32 (§ 1). Osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2- także do wglądu do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, oraz ich weryfikacji (§ 2).
Tryb kontroli w tej sprawie określa uchwała Nr XLVI/7/18 Rady Miejskiej Grudziądza z dnia 31 stycznia 2018 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla placówek wychowania przedszkolnego, przedszkoli specjalnych, przedszkoli integracyjnych, szkół, szkół integracyjnych i placówek, dla których gmina-miasto Grudziądz jest organem rejestrującym oraz trybu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. z 2018, poz. 687 ze zm.). Zgodnie z § 11 ust. 10 i 11 tej uchwały, na podstawie ustaleń protokołu kontroli do organu prowadzącego kierowane jest pisemne wystąpienie pokontrolne, które może określać stwierdzone nieprawidłowości w pobraniu i wykorzystaniu dotacji oraz zawierać wyliczenie dotacji pobranej nienależnie w nadmiernej wysokości albo wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem (§ 11 ust. 10). Kontrolowany, do którego zostało skierowane wystąpienie pokontrolne, jest zobowiązany w terminie określonym w wystąpieniu pokontrolnym powiadomić Prezydenta Grudziądza o sposobie wykonania zaleceń oraz podjętych działaniach w celu usunięcia stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości (§ 11 ust. 11).
W niniejszej sprawie organ kontroli w dokumencie stanowiącym wystąpienie pokontrolne nie nałożył na skarżącą w sposób władczy żadnych obowiązków. Analiza zaskarżonego dokumentu stanowiącego wynik (protokół) kontroli wskazuje, że nie ukształtował on sytuacji prawnej skarżącej. Wprawdzie organ w wystąpieniu pokontrolnym zalecił: (1) dokonanie zwrotu części udzielonej dotacji w 2022 r., pobranej w nadmiernej wysokości, w kwocie: 188.014,65 zł na podstawie stwierdzonych nieprawidłowości; (2) przekazywanie do Wydziału Edukacji Urzędu Miejskiego w Grudziądzu informacji o faktycznej liczbie słuchaczy, według stanu na pierwszy dzień miesiąca, na podstawie których naliczana jest dotacja; (3) dołożenie sumienności i rzetelności w kompletowaniu pełnej dokumentacji rekrutacyjnej; jednak jednocześnie przedstawiając powyższe wnioski z przeprowadzonej kontroli organ jedynie zwrócił się o ich wykorzystanie celem usunięcia nieprawidłowości oraz podjęcie niezbędnych działań w celu niedopuszczenia do powstania podobnych nieprawidłowości w dalszej działalności (str. 3 wystąpienia pokontrolnego).
Przedmiotowe wystąpienie pokontrolne nie stanowi więc podstawy do dochodzenia należności w nim wskazanej, ani też tytułu wykonawczego związanego z sankcjonowanym dochodzeniem roszczenia. Wystąpienie pokontrolne zawiera ustalenia dotyczące określonego stanu faktycznego oraz wnioski (zalecenia) zmierzające do wyeliminowania stwierdzonych nieprawidłowości – co samo w sobie nie stanowi rozstrzygnięcia nadzorczego, ani też nie jest aktem władczej ingerencji w sferę działania kontrolowanej jednostki.
Jeżeli zaś prowadzone przez organ postępowanie doprowadziłoby na dalszym etapie do wydania decyzji administracyjnych o zwrocie nienależnie pobranej dotacji lub dotacji wydatkowanej niezgodnie z przeznaczeniem, to dopiero te (i tylko te) decyzje mogą być przedmiotem kontroli sądowej na mocy art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Zauważyć należy, że z udzielonej przez organ odpowiedzi na skargę wynika, iż pismem z dnia 22 stycznia 2024 r. Prezydent Grudziądza zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie określenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu gminy-miasto Grudziądz pobranej w 2022 r. na prowadzenie Szkoły Policealnej Opieki Medycznej (...) w G., której organem prowadzącym jest skarżąca.
Mając na uwadze powyższe, Sąd uznając skargę za niedopuszczalną, odrzucił ją na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a.