Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] stycznia 2020r. Prokurator Rejonowy w Chełmnie wniósł do tut. Sądu skargę w zakresie § 1 ust. 1 uchwały nr XXXVlII/277/2018 Rady Gminy Lisewo z dnia 21 czerwca 2018r. w sprawie ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i ustalenia stawki opłaty za pojemnik od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne.
Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, tj.: art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (dalej: "u.s.g.") oraz art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i 2a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej: "u.c.p.g."), w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, poprzez ustalenie w § 1 ust. 1 zaskarżonego aktu prawa miejscowego dwóch stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, której wysokość zależała od liczebności gospodarstwa domowego, podczas gdy art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i 2a u.c.p.g. nie przewidywał możliwości różnicowania stawek opłat, w zależności od liczby osób w danym gospodarstwie domowym.
Zdaniem Prokuratora, kwestionowana regulacja przekracza zakres upoważnienia ustawowego wynikający z art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i 2a u.c.p.g. Prokurator stwierdził, że jak wynika z regulacji zawartej w treści art. 6j ust. 2 i 2a u.c.p.g. prawodawca lokalny może uzależnić wysokość opłaty od gospodarstwa domowego. Jednakże wysokość opłaty w tym przypadku musi być jedna, gdyż ww. przepisy nie dopuszczają możliwości różnicowania wysokości opłaty w zależności od liczebności gospodarstwa domowego. W ocenie Prokuratora, zarzucane organowi samorządu terytorialnego uchybienie ma charakter istotny, gdyż wiąże się z przekroczeniem zakresu przyznanego upoważnienia ustawowego.
W związku z powyższym Prokurator na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały nr XXXVIII/277/2018 Rady Gminy Lisewo z dnia 21 czerwca 2018r.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Lisewo wniósł o jej oddalenie w całości, ewentualnie w przypadku ustalenia, że naruszenie prawa ma charakter nieistotny poprzestanie na orzeczeniu o niezgodności z prawem zaskarżonego punktu uchwały bez stwierdzenia jej nieważności.
Zdaniem Wójta, zaistniały w sprawie spór ma charakter interpretacyjny. W ocenie organu, wskazane przez Prokuratora przepisy art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i 2a u.c.p.g. dały Radzie Gminy Lisewo prawo do podjęcia przedmiotowej uchwały ze zróżnicowaniem stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wójt stwierdził, że zróżnicowanie stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zależności od kryteriów wymienionych w przepisie 6j ust. 2 i nast. jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem rady gminy. Organowi pozostawiono swobodę w zakresie zróżnicowania stawek lub zaniechania tego, i w związku z tym, nie przekroczono w tym zakresie granic upoważnienia ustawowego. Wójt wskazał również na rozbieżności w orzecznictwie w zakresie dopuszczalności zróżnicowania stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego.
Dodatkowo zauważył, że od uchwalenia przez Radę Gminy Lisewo uchwały nr XXXVIII/277/2018 z dnia 21 czerwca 2018 r. minął ponad rok i w jego ocenie istnieje domniemanie prawne, że przepis ten jest zgodny z prawem, gdyż nie zostało w tej kwestii wydane rozstrzygnięcie nadzorcze, do którego wydania obligują Regionalną Izbę Obrachunkową przepisy prawa, w przypadku sprzeczności uchwał z obowiązującym stanem prawnym.
Reasumując Wójt stwierdził, że ustalona przez Radę Gminy opłata odpowiada poczuciu sprawiedliwości i zasadom słuszności, pozwala realnie ocenić ilość wytwarzanych odpadów i zróżnicować stawkę opłaty tak, aby osoba tworząca jednoosobowe gospodarstwo domowe nie uiszczała opłaty w takiej samej wysokości co kilkuosobowe, a niekiedy nawet kilkunastoosobowe gospodarstwo domowe. Odrzucenie takiego rozwiązania prowadziłoby de facto do pokrzywdzenia jednej ze stron lub też do nieuzasadnionego uprzywilejowania drugiej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona uchwała narusza prawo.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), stanowiąc w art. 1 ust. 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Z kolei zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem.
Zgodnie natomiast z treścią art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała nr XXXVIII Rady Gminy Lisewo z dnia 21 czerwca 2018 r. w sprawie ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i ustalenia stawki opłaty za pojemnik od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. W uchwale tej § 1 ust. 1 ustalono miesięczną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi: 1) w przypadku, gdy odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny – 22 zł od gospodarstwa jednoosobowego;
- 2) w przypadku, gdy odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny – 39 zł od gospodarstwa domowego, składającego się z dwóch lub więcej osób;
- 3) w przypadku, gdy odpady komunalne nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny – 35 zł od gospodarstwa jednoosobowego;
- 4) w przypadku, gdy odpady komunalne nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny – 60 zł od gospodarstwa domowego, składającego się z dwóch lub więcej osób.
Powyższa uchwała podjęta została w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 40 ust. 1 u.s.g., oraz art. 6j ust. 2, art. 6k ust. 2, 2a i 3 u.c.p.g. Na powyższą uchwałę Prokurator Rejowy w Chełmnie wniósł skargę, zarzucając jej istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 i art. 94 Konstytucji, art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i 2a u.c.p.g. polegające na ustaleniu w § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały dwóch stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w sytuacji, gdy wskazane przepisy u.c.p.g. nie przewidywały możliwości różnicowania stawek opłat w zależności od liczby osób w danym gospodarstwie domowym.
Podkreślić należy, że z mocy art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego, w tym np. rada gminy jako jej organ stanowiący, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa o samorządzie gminnym. Z art. 40 ust. 1 u.s.g. wynika, że materia regulowana wydanym aktem normatywnym musi wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Gminie przysługuje zatem prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Uchwały podejmowane przez radę gminy muszą więc mieć umocowanie w obowiązujących przepisach prawa i nie mogą przepisów tych naruszać.
Przepis art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. zawiera ustawowe upoważnienia dla rady gminy do podjęcia uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz do ustalenia stawki takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Stosownie do art. 6j ust. 1 u.c.p.g. w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, tj. nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość lub ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub powierzchni lokalu mieszkalnego oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust.
1. W myśl natomiast art. 6j ust. 2 u.c.p.g., rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Z kolei z art. 6j ust. 2a u.p.c.g. wynika, że rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy.
W świetle powyższych regulacji rację na Prokurator, że różnicowanie stawki opłaty w zależności od wielkości gospodarstwa domowego w sposób istotny narusza 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i 2a u.c.p.g.
Wskazać należy, że Rada Gminy, ustalając wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, przyjęła dwie stawki tej opłaty w zależności od liczebności gospodarstwa domowego, podczas gdy z art. 6j ust. 2 u.c.p.g. wynika, że rada gminy może uchwalić jedną stawkę od gospodarstwa domowego. Podstawą do różnicowania stawek w danym przypadku nie może być art. 6j ust. 2a u.c.p.g. Katalog ujęty we wskazanym przepisie nie zawiera bowiem przesłanki różnicowania stawki opłaty w zależności od wielkości (liczebności) gospodarstwa domowego, gdyż liczba mieszkańców, o których mowa w tym przepisie, odnosi się do liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, a nie do liczby mieszkańców tworzących gospodarstwo domowe. Pojęcia "liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość" nie można utożsamiać z pojęciem "gospodarstwa domowego", gdyż osoby zamieszkujące nieruchomość nie muszą tworzyć ze sobą gospodarstwa domowego.
Przedmiotowa przesłanka znajduje zastosowanie przy ustalania opłaty na podstawie art. 6j ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., zgodnie z którym opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest obliczana jako iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1 u.c.p.g. W konsekwencji, w przypadku wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, rada gminy może ustalić jedną stawkę opłaty od gospodarstwa domowego, bez jej różnicowania w zależności od wielkości (liczebności) gospodarstwa.
Ponadto należy zauważyć, że na mocy art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 87), ustawodawca nadał nowe brzmienie art. 6k ust. 4 u.c.p.g. Poprzednia regulacja zawarta w tym przepisie o treści: "Rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust. 1 i 2, może różnicować stawki opłat, wprowadzać zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat" na skutek nowelizacji ustawy została usunięta, a nowa treść tego przepisu dotyczy możliwości zwolnienia w całości bądź w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi określonych podmiotów.
Tym samym ustawodawca zrezygnował z ogólnego upoważnienia dla rady gminy do różnicowania stawek opłat, wynikającego do dnia 1 lutego 2015 r. z art. 6k ust. 4 u.c.p.g., pozostawiając w tym zakresie jedynie upoważnienie ustanowione w art. 6j ust. 2a u.c.p.g., zawierające zamknięty katalog możliwości zastosowania takiego różnicowania, który nie przewiduje kryterium wielkości (liczebności) gospodarstwa domowego.
W konsekwencji, wybór przez radę gminy metody ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego, a więc określonej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., uniemożliwia różnicowanie tej stawki w zależności od liczby osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego. Brak jest normy prawnej, z której można wywnioskować, że niezależnie od przyjętej metody ustalania opłat, stawki za gospodarowanie odpadami komunalnymi mogą być różnicowane w taki sposób, jak go uczyniono w zaskarżonej uchwale.
Podobny pogląd jest prezentowany także w orzecznictwie sądowym, w tym w: wyroku NSA z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt II FSK 16/16; wyroku NSA z dnia 19 lutego 2019 r., sygn. akt II FSK 3267/18; wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 114/14; wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt I SA/Bd 241/18; wyroku WSA w Białymstoku z dnia 8 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Bk 168/20; wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 maja 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 148/20; wyroku WSA w Gdańsku z dnia 19 maja 2020 r., sygn. akt I SA/Gd 248/20.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Lisewo podniósł, że art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i 2a u.c.p.g. dawały Radzie Gminy prawo do podjęcie zaskarżonej uchwały ze zróżnicowaniem stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Sąd nie neguje możliwości różnicowania stawek. Jednak możliwość ta, przewidziana w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. wyraźnie odnosi się tylko do niektórych parametrów obliczania opłaty, takich jak: liczba mieszkańców zamieszkujących nieruchomość czy powierzchnia lokalu mieszkalnego, a więc tych, o których mowa w art. 6j ust.
1. Pozostałe przesłanki różnicowania stawki przewidziane w art. 6j ust. 2a w żadnym wypadku nie wiążą się z wielkością gospodarstwa domowego, a położeniem nieruchomości i jej rodzajem. Skoro Rada Gminy przyjęła kryterium gospodarstwa domowego (art. 6j ust. 2 u.c.p.g.), to nie mogła dokonać zróżnicowania stawek w zależności od wielkości tego gospodarstwa, lecz powinna uchwalić jedną stawkę. Stosując kryterium gospodarstwa domowego nie jest więc dopuszczalny podział na dwie stawki, tj. od gospodarstwa jednoosobowego i od gospodarstwa wieloosobowego.
Przytoczone w odpowiedzi na skargę wyroki NSA z dnia 6 października 2015 r., sygn. akt II FSK 1797/15 oraz z dnia 22 kwietnia 2016 r., sygn. akt II FSK 2972/14, odnoszą się do poprzedniego stanu prawnego, bowiem dotyczą skargi na uchwałę organu samorządowego z dnia 13 marca 2013 r. i uchwałę z dnia 28 maja 2013 r. Z kolei w wyroku NSA z dnia 22 stycznia 2016 r., sygn. akt II FSK 3231/15, odwołano się do wyroku tegoż Sądu z dnia 6 października 2015 r., sygn. akt II FSK 1797/15, w którym to - jak wskazano - dokonano oceny zaskarżonej uchwały organu gminy według przepisów u.c.p.g. obowiązujących w marcu 2013 r. Wówczas obowiązujący art. 6k ust. 4 u.c.p.g. wyraźnie przewidywał uprawnienie do różnicowania stawki opłat w przypadku metody określonej zarówno w art. 6j ust. 1, jak i art. 6j ust. 2 u.c.p.g. Przesądzającego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy nie może mieć także wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9 lipca 2015 r., sygn. akt I SA/Rz 499/15, gdyż nie uwzględniono w nim znaczenia regulacji zawartej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., koncentrując się głównie na interpretacji art. 6j ust. 2a u.c.p.g.
Nie można także zgodzić się z twierdzeniem zawartym w odpowiedzi na skargę, że z uwagi na upływ ponad roku od podjęcia uchwały istnieje domniemanie prawne, że zaskarżone przepisy są zgodne z prawem. Wskazać należy, że w myśl art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Uchwała nr XXXVIII/277/2018 Rady Gminy Lisewo z dnia 21 czerwca 2018 r. w sprawie ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i ustalenia stawki opłaty za pojemnik od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, stanowi akt prawa miejscowego, a zatem nie jest wykluczone stwierdzenie nieważności tej uchwały po upływie roku od jej podjęcia.
Zrozumiałe są przytoczone w odpowiedzi na skargę motywy, którymi kierowano się wprowadzając zróżnicowanie stawek w zależności od wielkości tego gospodarstwa, jednakże uchwalona regulacja musi się mieścić w granicach prawa. Zasada praworządności wymaga bowiem, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Skoro gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych, to podejmowane przez radę gminy uchwały muszą mieć umocowanie w obowiązujących przepisach prawa i nie mogą przepisów tych naruszać (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt II FSK 16/16).
W orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 452/17; wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95; wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97; wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2296/06; Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).
Trudno zgodzić ze stanowiskiem zawartym w odpowiedzi na skargę, że przekroczenie w rozpatrywanej sprawie przez Radę Gminy zakresu upoważnienia ustawowego oraz naruszenie przepisów prawa materialnego nie miało charakteru istotnego.
W rezultacie należało stwierdzić nieważność § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.