Uzasadnienie
W złożonej skardze na uchwałę Nr XXII/141/2016 Rady Gminy Lisewo z dnia 13 września 2016 r. w sprawie ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i ustalenia stawki za pojemnik od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, Prokurator Rejonowy w Chełmnie zarzucił istotne naruszenie prawa w postaci przepisów art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 506) – dalej jako: "u.s.g." oraz art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i 2a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2016 r. poz. 446) – dalej jako: "u.c.p.g.", poprzez ustalenie w § 1 ust. 1 zaskarżonego aktu prawa miejscowego stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, której wysokość zależała od liczebności gospodarstwa domowego, podczas gdy art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i 2a u.c.p.g. nie przewidywał możliwości różnicowania stawek opłat, w zależności od liczby osób w danym gospodarstwie domowym. Mając na uwadze powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 ust. 1 ww. uchwały.
W uzasadnieniu skargi podał, że w § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały wskazano, iż wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest uzależniona od kryterium ilości osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego. Zdaniem Prokuratora kwestionowana regulacja przekracza zakres upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i 2a u.c.p.g. w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały.
Prokurator wskazał, że z treści art. 6j ust. 2 u.p.c.g. wynika, że "rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego". Z kolei w myśl art. 6j ust. 2a cyt. powyżej ustawy "rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy". Zdaniem Prokuratora wspólne przytoczenie tych norm ustawowych nie jest przypadkowe. Z ich brzmienia wynika, że prawodawca lokalny może uzależnić wysokość opłaty od gospodarstwa domowego. Rzecz jednak w tym, że wysokość opłaty w tym przypadku musi być jedna, gdyż ww. przepisy nie dopuszczają możliwości różnicowania wysokości opłaty w zależności od liczebności gospodarstwa domowego. Na poparcie stanowiska Prokurator powołał orzecznictwo sądów administracyjnych.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Lisewo wniosła o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej, ewentualnie w przypadku ustalenia, że naruszenie prawa ma charakter nieistotny poprzestanie na orzeczeniu o niezgodności z prawem zaskarżonego punktu uchwały nr XXII/141/2016 Rady Gminy Lisewo bez stwierdzenia jego nieważności. Rada Gminy podkreśliła, że w orzecznictwie NSA oprócz stanowiska przedstawionego przez skarżącego równolegle funkcjonują stanowiska zupełnie do niego przeciwstawne, przy czym żadne z ww. stanowisk nie ma charakteru dominującego. Zdaniem Rady dokonując oceny legalności działania należy brać pod uwagę całokształt poglądów orzecznictwa NSA, a nie połowicznie - w zakresie odpowiadającym zarzutom przedmiotowej skargi.
Ponadto w sytuacji braku jednolitego stanowiska zarówno doktryny, jak i orzecznictwa, tym bardziej należy mieć na względzie wykładnię funkcjonalną, zasady słuszności czy poczucie sprawiedliwości społecznej. Zdaniem Rady tak ustalana opłata odpowiada poczuciu sprawiedliwości i zasadom słuszności, pozwala realnie ocenić ilość wytwarzanych odpadów i zróżnicować stawkę opłaty tak, aby osoba tworząca jednoosobowe gospodarstwo domowe nie uiszczała opłaty w takiej samej wysokości co kilkuosobowe, a niekiedy nawet kilkunastoosobowe gospodarstwo domowe; odrzucenie takiego rozwiązania prowadziłoby de facto do pokrzywdzenia jednej ze stron lub też do nieuzasadnionego uprzywilejowania drugiej.
Ponadto Rada wskazała na wątpliwości, czy można w ogóle stwierdzić niezgodność z prawem uchwały z przepisem, który daje swobodę uznania oraz czy można sztywno stwierdzić nieważność uchwały, gdy nie ma sztywnych norm.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona uchwała narusza prawo.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U.
z 2019 r., poz. 2167), stanowiąc w art. 1 ust. 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: "u.s.g.") uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem.
Na podstawie natomiast art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała nr XXII/141/2016 Rady Gminy Lisewo z dnia 13 września 2016 r. w sprawie ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i ustalenia stawki opłaty za pojemnik od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. W uchwale tej w § 1 ust. 1 wysokość stawki zróżnicowano w zależności od liczby osób składających się na gospodarstwo domowe. I tak ustalono, że opłata ponoszona od gospodarstwa domowego jednoosobowego wynosi: 22 zł - zbieranie selektywne, 33 zł – zbieranie nieselektywne. W przypadku gdy w gospodarstwie liczba osób stanowiąca wspólne gospodarstwo domowe wynosi dwie lub więcej - stawkę określono w wysokości: 36 zł - zbieranie selektywne, 55 zł - zbieranie nieselektywne.
Powyższa uchwała podjęta została w oparciu o przepis art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 6c, art. 6j ust. 1 pkt 1, art. 6k ust. 2, 2a i 3 u.c.p.g. Na powyższą uchwałę Prokurator Rejowy wniósł skargę, zarzucając jej istotne naruszenie prawa, tj. art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i 2a u.c.p.g. polegające na zróżnicowaniu w § 1 ust. 1 stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalonej metodą od gospodarstwa domowego, według nieprzewidzianego w ustawie kryterium liczby osób w gospodarstwie domowym.
Podkreślić należy, że z mocy art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego, w tym np. rada gminy jako jej organ stanowiący, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa o samorządzie gminnym. Z art. 40 ust. 1 u.s.g. wynika, że materia regulowana wydanym aktem normatywnym musi wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Gminie przysługuje zatem prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Uchwały podejmowane przez radę gminy muszą więc mieć umocowanie w obowiązujących przepisach prawa i nie mogą przepisów tych naruszać.
Przepis art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. zawiera ustawowe upoważnienia dla rady gminy do podjęcia uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz do ustalenia stawki takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Stosownie do art. 6j ust. 1 u.c.p.g.
w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, tj. nieruchomości, w których zamieszkują mieszkańcy, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość lub ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub powierzchni lokalu mieszkalnego oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust.
1. W myśl natomiast art. 6j ust. 2 u.c.p.g., rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Z kolei z art. 6j ust. 2a u.p.c.g. wynika, że rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy.
W świetle powyższych regulacji rację na Prokurator, że różnicowanie stawki opłaty w zależności od wielkości gospodarstwa domowego w sposób istotny narusza art. 6k ust. 1 pkt 1 w związku z art. 6j ust. 2a w zw. z art. 6j ust. 2 u.c.p.g.
Wskazać należy, że Rada Gminy dokonując wyboru metody ustalenia opłaty, o której mowa w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., przyjęła jednocześnie kilka stawek tej opłaty, podczas gdy przywołany przepis stanowi, że rada gminy może uchwalić jedną stawkę od gospodarstwa domowego. Podstawą do różnicowania stawek w danym przypadku nie może być art. 6j ust. 2a u.c.p.g. Katalog ujęty we wskazanym przepisie nie zawiera bowiem przesłanki różnicowania stawki opłaty w zależności od wielkości (liczebności) gospodarstwa domowego, gdyż liczba mieszkańców, o których mowa w tym przepisie, odnosi się do liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, a nie do liczby mieszkańców tworzących gospodarstwo domowe. Pojęcia "liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość" nie można utożsamiać z pojęciem "gospodarstwa domowego", gdyż osoby zamieszkujące nieruchomość nie muszą tworzyć ze sobą gospodarstwa domowego.
Przedmiotowa przesłanka znajduje więc zastosowanie w przypadku metody, o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., zgodnie z którym opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest obliczana jako iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1 u.c.p.g. W konsekwencji, w przypadku wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, rada gminy może ustalić jedną stawkę opłaty od gospodarstwa domowego, bez jej różnicowania w zależności od wielkości (liczebności) gospodarstwa (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 114/14, wyrok NSA z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt II FSK 16/16).
Ponadto należy zauważyć, że na mocy art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 87), ustawodawca nadał nowe brzmienie art. 6k ust. 4 u.c.p.g. Poprzednia regulacja zawarta w tym przepisie - o treści: "Rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust. 1 i 2, może różnicować stawki opłat, wprowadzać zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat" - na skutek nowelizacji ustawy została usunięta, a nowa treść tego przepisu dotyczy możliwości zwolnienia w całości bądź w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi określonych podmiotów.
Tym samym ustawodawca zrezygnował z ogólnego upoważnienia dla rady gminy do różnicowania stawek opłat, wynikającego do dnia 1 lutego 2015 r. z art. 6k ust. 4 u.c.p.g., pozostawiając w tym zakresie jedynie upoważnienie ustanowione w art. 6j ust. 2a u.c.p.g., zawierające zamknięty katalog możliwości zastosowania takiego różnicowania, który nie przewiduje kryterium wielkości (liczebności) gospodarstwa domowego.
W konsekwencji, wybór przez radę miasta metody ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego, a więc określonej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., uniemożliwia różnicowanie tej stawki w zależności od liczby osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego. Brak jest normy prawnej, z której można wywnioskować, że niezależnie od przyjętej metody ustalania opłat, stawki za gospodarowanie odpadami komunalnymi mogą być różnicowane w taki sposób jak go uczyniono w zaskarżonej uchwale (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt II FSK 16/16).
Należy też zauważyć, że skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc) (zob. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1055/17; wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 października 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 705/19).
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.