Uzasadnienie
W złożonej skardze na uchwałę nr 111/19/2018 Rady Gminy Lisewo z dnia 20 grudnia 2018r. w sprawie ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i ustalenia stawki opłaty za pojemnik od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne Prokurator Rejonowy w Chełmnie zarzucił istotne naruszenie prawa w postaci przepisów art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019r., poz. 506) – dalej jako: "u.s.g." oraz art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i 2a ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały) – dalej jako: "u.c.p.g." poprzez ustalenie w § 1 ust. 1 zaskarżonego aktu prawa miejscowego dwóch stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, której wysokość zależała od liczebności gospodarstwa domowego, podczas gdy art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i 2a u.c.p.g. nie przewidywał możliwości różnicowania stawek opłat, w zależności od liczby osób w danym gospodarstwie domowym. Mając na uwadze powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 ust. 1 ww. uchwały.
W uzasadnieniu skargi podał, że w § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały wskazano, że wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest uzależniona od kryterium ilości osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego. Zdaniem prokuratora kwestionowana regulacja przekracza zakres upoważnienia ustawowego wynikający z art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i 2a u.c.p.g. w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały.
Prokurator wskazał, że z treści art. 6j ust. 2 u.p.c.g. wynika, że "rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego". Z kolei w myśl art. 6j ust. 2a cyt. powyżej ustawy "rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy". Zdaniem Prokuratora wspólne przytoczenie tych norm ustawowych nie jest przypadkowe. Z ich brzmienia wynika, że prawodawca lokalny może uzależnić wysokość opłaty od gospodarstwa domowego. Rzecz jednak w tym, że wysokość opłaty w tym przypadku musi być jedna, gdyż ww. przepisy nie dopuszczają możliwości różnicowania wysokości opłaty w zależności od liczebności gospodarstwa domowego. Na poparcie stanowiska Prokurator powołał orzecznictwo sądów administracyjnych.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Lisewo wniosła o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej, ewentualnie w przypadku ustalenia, iż naruszenie prawa ma charakter nieistotny poprzestanie na orzeczeniu o niezgodności z prawem zaskarżonego punktu uchwały nr 111/19/2018 Rady Gminy Lisewo bez stwierdzenia ich nieważności, Rada Gminy podkreśliła, że w orzecznictwie NSA oprócz stanowiska przedstawionego przez skarżącego równolegle funkcjonują stanowiska zupełnie do niego przeciwstawne, przy czym żadne z ww. stanowisk nie ma charakteru dominującego. Zdaniem Rady dokonując oceny legalności działania należy brać pod uwagę całokształt poglądów orzecznictwa NSA, a nie połowicznie - w zakresie odpowiadającym zarzutom przedmiotowej skargi. Ponadto, w sytuacji braku jednolitego stanowiska zarówno doktryny, jak i orzecznictwa, tym bardziej należy mieć na względzie wykładnię funkcjonalną, zasady słuszności czy poczucie sprawiedliwości społecznej. Zdaniem Rady tak ustalana opłata odpowiada poczuciu sprawiedliwości i zasadom słuszności, pozwala realnie ocenić ilość wytwarzanych odpadów i zróżnicować stawkę opłaty tak, aby osoba tworząca jednoosobowe gospodarstwo domowe nie uiszczała opłaty w takiej samej wysokości co kilkuosobowe, a niekiedy nawet kilkunastoosobowe gospodarstwo domowe; odrzucenie takiego rozwiązania prowadziłoby de facto do pokrzywdzenia jednej ze stron lub też do nieuzasadnionego uprzywilejowania drugiej. Ponadto Rada wskazała na wątpliwości, czy można w ogóle stwierdzić niezgodność z prawem uchwały z przepisem, który daje swobodę uznania oraz czy można sztywno stwierdzić nieważność uchwały, gdy nie ma sztywnych norm.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 t.j., dalej: "p.p.s.a.") sąd, uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018r. poz. 994 ze zm. dalej jako: "u.s.g."), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 4 u.s.g). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.
Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym.
Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy także mieć na uwadze zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Oznacza to, że za wadliwą należy uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia w swej treści nie realizuje, nie wprowadzając do niej koniecznych regulacji (wyrok WSA w Gliwicach z 17 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 629/06, publ. Lex nr 340155).
W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do kwestii wykładni art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g. Zdaniem Prokuratora prawodawca lokalny może uzależnić wysokość opłaty od gospodarstwa domowego, rzecz jednak w tym, że wysokość opłaty w tym przypadku musi być jedna, gdyż ww. przepisy nie dopuszczają możliwości różnicowania wysokości opłaty w zależności od liczebności gospodarstwa domowego. Natomiast organ prezentuje stanowisko wedle którego w orzecznictwie NSA oprócz stanowiska przedstawionego przez skarżącego równolegle funkcjonują stanowiska zupełnie do niego przeciwstawne, przy czym żadne z ww. stanowisk nie ma charakteru dominującego.
Stosownie do art. 6j ust. 1 u.c.p.g. - w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały - w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1 (nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy), opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn:
- liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub
- ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub
- powierzchni lokalu mieszkalnego
- oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1.
W przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego (art. 6j ust. 2 u.c.p.g.). Stosownie natomiast do art. 6j ust. 2a u.c.p.g. rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy.
Z powyższego wynika, że w art. 6j ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g. ustawodawca przewidział kilka metod ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, odbieranymi z nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Podstawowe metody zostały wskazane w ust. 1, o czym świadczy zwrot "opłata stanowi iloczyn", a w ust. 2 wskazano, że "rada gminy może ustalić jedną stawkę" "od gospodarstwa domowego". Sąd zgadza się ze skarżącym także co do tego, że możliwość różnicowania stawki, przewidziana w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. wyraźnie odnosi się tylko do niektórych parametrów obliczania opłaty, takich jak: ilość mieszkańców czy powierzchnia lokalu mieszkalnego, a więc tych, o których mowa w ust.
- Pozostałe przesłanki różnicowania stawki przewidziane w tym przepisie w żadnym wypadku nie wiążą się z wielkością gospodarstwa domowego, a położeniem nieruchomości i jej rodzajem. Skoro więc Rada uznała gospodarstwo domowe (art. 6j ust. 2 u.c.p.g.) za odnośnik do stawki opłaty, to nie miała możliwości dalszego jej różnicowania. Trzeba bowiem podkreślić, że w art. 6j ust.1 ustawodawca posługuje się pojęciem opłaty jako iloczynu podstawy i stawki, a w art. 6j ust. 2 pojęciem opłaty jako jednej stawki od podstawy (gospodarstwa domowego). Niezasadny jest więc pogląd, że rada gminy może różnicować stawkę opłaty zgodnie z kryteriami określonymi w art. 6j ust. 2a u.c.g. zarówno w przypadku wyboru metody określonej w art. 6j ust. 1 jak i art. 6j ust. 2 u.c.p.g. Stanowisko takie w najnowszym orzecznictwie sadów administracyjnych nie budzi wątpliwości (por. wyroki NSA: z 6 maja 2016 r., II FSK 16/16, publ. CBOSA i z 19 lutego 2019 r., II FSK 3267/18, publ. Lex nr 2683323, wyroki WSA: w Rzeszowie z 09 lipca 2015 r., I SA/Rz 499/15, publ CBOSA i w Bydgoszczy z 10 marca 2020 r., I SA/Bd 31/20, publ. Lex nr 2945453). Sąd orzekający w sprawie niniejszej pogląd taki w całości aprobuje i przyjmuje za własny.
Zdaniem Sądu za wskazanym rozumieniem omawianej regulacji przemawia także systematyka ustawy i umiejscowienie w treści regulacji dotyczącej różnicowania stawek opłat. Zamieszczenie art. 6j ust. 2a u.c.p.g. bezpośrednio po art. 6j ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g. jest racjonalne, gdyż ustawodawcza w pierwszej kolejności uregulował metody ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Następnie wprowadził możliwość zróżnicowania stawki opłaty, ale z zawartych w tej regulacji sformułowań wynika, że odnosi się ona jedynie do metody wskazanej w art. 6j ust. 1, a nie wymienionej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g.
Stanowisko organu oparte jest na wyroku NSA z 6 października 2015 r. w sprawie II FSK 1797/15, w którym dokonano oceny zaskarżonej uchwały organu gminy według przepisów u.c.p.g. obowiązujących w marcu 2013 r. Wówczas obowiązujący art. 6k ust. 4 u.c.p.g. wyraźnie przewidywał takie uprawnienie do różnicowania stawki opłat w przypadku metody określonej zarówno w art. 6j ust. 1 jak i art. 6j ust. 2 u.c.p.g. Istotne jest jednak, że ustawą z 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U.z 2015 r. poz. 87), obowiązującą od 1 lutego 2015 r., dokonano nowelizacji m.in. art. 6k ust. 4 u.c.p.g. W miejsce treści: "Rada gminy, określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust.1 i 2, może różnicować stawki opłat, wprowadzać zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust.1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat" (przepis został uznany częściowo za niekonstytucyjny wyrokiem TK z 28 listopada 2013 r., K 17/12), art. 6k ust. 4 otrzymał brzmienie: "Rada gminy, w drodze uchwały może zwolnić w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o której mowa w art. 8 ust.1 lub 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.)."
Jak wynika z powyższego w zmienionym stanie prawnym obowiązującym od 1 lutego 2015r., który ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie (data podjęcia uchwały 20 grudnia 2018r.), brak jest normy ustawowej, z której można (przy zastosowaniu wykładni systemowej wewnętrznej) wywnioskować, że niezależnie od przyjętej metody ustalania opłat stawki mogą być różnicowane. Innymi słowy, o ile w okresie do 31 stycznia 2015 r. jako dopuszczalne należało uznać stosowanie kryterium wielkości gospodarstwa domowego, o tyle po tej dacie stosowanie takiego kryterium nie było już możliwe z uwagi na cofnięcie upoważnienia dla rad gmin do wprowadzania innych kryteriów różnicowania opłat, aniżeli wymienione w art. 6j ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g.
W tych okolicznościach Sąd stwierdza, że podjęcie przez Radę uchwały sankcjonującej możliwość różnicowania gospodarstw domowych ze względu na ich wielkość (liczebność) było sprzeczne z u.c.p.g. w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia. Ustalenie zaś metody określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami w sposób niezgodny z przepisami ustawy stanowi istotne naruszenie prawa.
Jednocześnie Sąd stwierdził, że zgodnie z zapisem zaskarżonej uchwały w § 4 pozbawiono mocy uchwałę Nr XXXVIII/277/2018 Rady Gminy Lisewo z 21 czerwca 2018r. w sprawie ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i ustalenia stawki opłaty za pojemnik od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. To zdaniem Sądu czyni zaskarżoną uchwałę niepodzielną całością, gdyż pozostawiając w obrocie zapis § 4 uchwały, pozbawiono by Gminę podstawy do opłat za usługi już wykonane i zapłacone. W związku z tym Sąd chcąc wyeliminować z obrotu prawnego błędny akt, uchylił zaskarżoną uchwałę w całości.
Mając na uwadze powyższe Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.