Uzasadnienie
Uchwałą z dnia [...] września 2017r. nr [...] Zgromadzenie Z. K. G. P. C. ustaliło na podstawie art. 3.art. 2a. art. 6c ust. 2 i ust. 3c art. 6k ust. 1 pkt 1,2 ust. 2a i ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017, poz. 1289 ze zm., dalej:"u.c.p.g.") m.in. stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie gminy.
Pismem z dnia [...] stycznia 2020r. P. C. złożył skargę na ww. uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w zakresie jej § 1ust. 1, zarzucając naruszenie prawa w postaci przepisów art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990r. o samorządzie gminnym oraz art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i 2a u.c.p.g. poprzez ustalenie dwóch stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, której wysokość zależała od liczebności gospodarstwa domowego, podczas gdy art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i 2a u.c.p.g. nie przewidywał możliwości różnicowania stawek opłat w zależności od liczby osób w danym gospodarstwie.
Prokurator wskazał, że w § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały wskazano, że wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest uzależniona od kryterium ilości osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego. W ocenie Prokuratora niewątpliwie powyższe uregulowania stanowią istotne naruszenie prawa. Skarżący przywołał przepis art. 6j ust. 2 u.c.p.g. zgodnie z którym rada gminy może uchwalić jedna stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Z kolei w myśl art. 6j ust. 2a rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich a także od rodzaju zabudowy. Prokurator podkreślił, że z brzmienia przywołanych przepisów wynika wysokość opłaty od gospodarstwa domowego musi być jedna gdyż przepisy nie dopuszczają możliwości różnicowania wysokości opłaty w zależności od liczebności gospodarstwa domowego.
Oceny tej nie zmienia treść art. 6j ust. 2qa u.c.p.g. gdyż przesłanki różnicowania stawki przewidziane w tym przepisie w żadnym wypadku nie wiążą się z wielkością gospodarstwa domowego a położeniem nieruchomości i jej rodzajem. W świetle powyższego Skarżący uznał, że skoro organ samorządu terytorialnego zdecydował się na wybór metody określonej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. to tym samym nie był uprawniony do ustanowienia podziału na dwie stawki tj. od gospodarstwa jednoosobowego i wieloosobowego.
Dla poparcia swego stanowiska Prokurator powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych w szczególności wyrok NSA o sygn. II FSK 16/16, wskazując, z żadnej regulacji u.c.p.g. nie wynika upoważnienie dla rady gminy do wprowadzenia, w ramach metody wymienionej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., dodatkowego kryterium, jakim jest podział gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich zamieszkujących i zróżnicowanie na tej podstawie wysokości stawki opłaty. Przewidzianego w ustawie pojęcia "liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość" nie można utożsamiać z zastosowanym w przedmiotowej uchwale pojęciem gospodarstwa domowego, gdyż osoby zamieszkujące nieruchomość nie muszą tworzyć ze sobą gospodarstwa domowego.
Konkludując Prokurator stwierdził, że ustalenie przez radę gminy jednej stawki opłaty od gospodarstwa domowego spowodował brak możliwości dalszego różnicowania stawki. Regulacja przyjęta przez organ stanowiący w § 1 ust. 1 uchwały odwołuje się zatem do niezgodnej z prawem metody ustalania wysokości opłat. Przy czym w ocenie Skarżącego nie ulega wątpliwości, że wskazane powyżej naruszenie prawa jest istotne.
W odpowiedzi na skargę Zgromadzenie Z. K. G. P. C. wniosło o umorzenie postępowania ewentualnie o oddalenie skargi. Uzasadniając wniosek o umorzenie postępowania wskazano, że skarga dotyczy aktu nieistniejącego, gdyż uchylonego uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 2018r. W tym zakresie powołano się wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2016r. II FSK 3231/15 wskazujący na możliwość różnicowania stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przewidziany w § 1 ust. 1 uchwały sposób.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuję.
Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 t.j., dalej: "p.p.s.a.") sąd, uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018r. poz. 994 ze zm. dalej jako: "u.s.g."), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy.
Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 4 u.s.g). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.
Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym.
Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy także mieć na uwadze zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Oznacza to, że za wadliwą należy uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia w swej treści nie realizuje, nie wprowadzając do niej koniecznych regulacji (wyrok WSA w Gliwicach z 17 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 629/06, publ. Lex nr 340155).
W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do kwestii wykładni art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g. Zdaniem Prokuratora wybór przez Zgromadzenie Z. K. G. P. C. metody ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego, a więc określonej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., uniemożliwia różnicowanie tej stawki w zależności od kryteriów wymienionych w art. 6j ust. 2a u.c.p.g., natomiast organ prezentuje stanowisko wedle którego ustalił wysokość opłaty zgodnie z prawem. Stosownie do art. 6j ust. 1 u.c.p.g. - w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały - w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1 (nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy), opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn:
- 1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub
- 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub
- 3) powierzchni lokalu mieszkalnego
- - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1.
W przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego (art. 6j ust. 2 u.c.p.g.). Stosownie natomiast do art. 6j ust. 2a u.c.p.g. rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy.
Z powyższego wynika, że w art. 6j ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g. ustawodawca przewidział kilka metod ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, odbieranymi z nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Rację ma Prokurator co do tego, że podstawowe metody zostały wskazane w ust. 1, o czym świadczy zwrot "opłata stanowi iloczyn", a w ust. 2 wskazano, że "rada gminy może ustalić jedną stawkę" "od gospodarstwa domowego". Sąd zgadza się ze skarżącym także co do tego, że możliwość różnicowania stawki, przewidziana w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. wyraźnie odnosi się tylko do niektórych parametrów obliczania opłaty, takich jak: ilość mieszkańców czy powierzchnia lokalu mieszkalnego, a więc tych, o których mowa w ust.
1. Pozostałe przesłanki różnicowania stawki przewidziane w tym przepisie w żadnym wypadku nie wiążą się z wielkością gospodarstwa domowego, a położeniem nieruchomości i jej rodzajem. Skoro więc Zgromadzenie Z. K. G. P. C. skorzystało z możliwości ustalenia jednej stawki od gospodarstwa domowego (art. 6j ust. 2 u.c.p.g.), to nie miało możliwości dalszego różnicowania stawki. Trzeba bowiem podkreślić, że w art. 6j ust.1 ustawodawca posługuje się pojęciem opłaty jako iloczynu podstawy i stawki, a w art. 6j ust. 2 pojęciem opłaty jako jednej stawki od podstawy (gospodarstwa domowego). Niezasadny jest więc pogląd, że rada gminy może różnicować stawkę opłaty zgodnie z kryteriami określonymi w art. 6j ust. 2a u.c.g. zarówno w przypadku wyboru metody określonej w art. 6j ust. 1 jak i art. 6j ust. 2 u.c.p.g. Stanowisko takie w najnowszym orzecznictwie sadów administracyjnych nie budzi wątpliwości (por. wyroki NSA: z 6 maja 2016 r., II FSK 16/16, publ. CBOSA i z 19 lutego 2019 r., II FSK 3267/18, publ. Lex nr 2683323, wyroki WSA: w Rzeszowie z 09 lipca 2015 r., I SA/Rz 499/15, publ CBOSA i w Bydgoszczy z 10 marca 2020 r., I SA/Bd 31/20, publ. Lex nr 2945453). Sąd orzekający w sprawie niniejszej pogląd taki w całości aprobuje i przyjmuje za własny.
Zdaniem Sądu za wskazanym rozumieniem omawianej regulacji przemawia także systematyka ustawy i umiejscowienie w treści regulacji dotyczącej różnicowania stawek opłat. Zamieszczenie art. 6j ust. 2a u.c.p.g. bezpośrednio po art. 6j ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g. jest racjonalne, gdyż ustawodawcza w pierwszej kolejności uregulował metody ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Następnie wprowadził możliwość zróżnicowania stawki opłaty, ale z zawartych w tej regulacji sformułowań wynika, że odnosi się ona jedynie do metody wskazanej w art. 6j ust. 1, a nie wymienionej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g.
W odpowiedzi na skargę organ odwołuje się m.in. do wyroku NSA z 06 października 2015 r. w sprawie II FSK 1797/15, w którym dokonano oceny zaskarżonej uchwały organu gminy według przepisów u.c.p.g. obowiązujących w marcu 2013 r. Wówczas obowiązujący art. 6k ust. 4 u.c.p.g. wyraźnie przewidywał takie uprawnienie do różnicowania stawki opłat w przypadku metody określonej zarówno w art. 6j ust. 1 jak i art. 6j ust. 2 u.c.p.g. Istotne jest jednak, że ustawą z 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U.z 2015 r. poz. 87), obowiązującą od 1 lutego 2015 r., dokonano nowelizacji m.in. art. 6k ust. 4 u.c.p.g. W miejsce treści: "Rada gminy, określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust.1 i 2, może różnicować stawki opłat, wprowadzać zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust.1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat" (przepis został uznany częściowo za niekonstytucyjny wyrokiem TK z 28 listopada 2013 r., K 17/12), art. 6k ust. 4 otrzymał brzmienie: "Rada gminy, w drodze uchwały może zwolnić w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o której mowa w art. 8 ust.1 lub 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.)."
Jak wynika z powyższego w zmienionym stanie prawnym obowiązującym od [...] lutego 2015 r., który ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie (data podjęcia uchwały [...] luty 2019 r.), brak jest normy ustawowej, z której można (przy zastosowaniu wykładni systemowej wewnętrznej) wywnioskować, że niezależnie od przyjętej metody ustalania opłat stawki mogą być różnicowane. Innymi słowy, o ile w okresie do [...] stycznia 2015 r. jako dopuszczalne należało uznać stosowanie kryterium wielkości gospodarstwa domowego, o tyle po tej dacie stosowanie takiego kryterium nie było już możliwe z uwagi na cofnięcie upoważnienia dla rad gmin do wprowadzania innych kryteriów różnicowania opłat, aniżeli wymienione w art. 6j ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g.
W tych okolicznościach Sąd stwierdza, że podjęcie przez Zgromadzenie Związku uchwały sankcjonującej możliwość różnicowania gospodarstw domowych ze względu na ich wielkość (liczebność) było sprzeczne z u.c.p.g. w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia. Ustalenie zaś metody określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami w sposób niezgodny z przepisami ustawy stanowi istotne naruszenie prawa.
Końcowo wskazać należy, że wniosek organu o umorzenie postępowania nie mógł zostać uwzględniony. Utrata mocy obowiązującej uchwały na skutek kolejnej uchwały organu stanowiącego powoduje jedynie wyeliminowanie jej z obrotu prawnego ze skutkiem od daty uchylenia (ze skutkiem ex nunc). Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały bądź jej konkretnego przepisu wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ze skutkiem ex tunc). W tej ostatniej sytuacji dany przepis uchwały należy traktować tak, jakby nigdy nie został podjęty (uchwalony). Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiego przepisu.
Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 14 września 1994 r., W 5/94 wskazał, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. W świetle powyższego Sąd przyjął, że uchylenie zaskarżonej uchwały z dnia [...] września 2017r. na mocy uchwały Zgromadzenia Z. K. G. P. C. z [...] listopada 2018r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawek opłaty za pojemnik o określonej pojemnosci nie uzasadniało umorzenia postępowania wywołanego skargą prokuratora.
Mając na uwadze powyższe Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie jej § 1 ust. 1.