Uzasadnienie
W skardze do tut. Sądu Prokurator Rejonowy Bydgoszcz - Północ zaskarżył uchwałę Rady Miejskiej w Koronowie nr VII/61/15 z dnia 25 marca 2015 r. w sprawie ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w części, tj. w zakresie § 5 ust. 1 i 2 oraz zmieniającą ją uchwałę tejże Rady nr LIII/452/17 z dnia 27 października 2017 r. w części, tj. w zakresie § 1 ust. 3 i 4.
Zaskarżonym uchwałom Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 6j ust. 3b ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego, poprzez określenie w przypadku nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe, lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywanych jedynie przez część roku – w § 5 ust. 1 pkt 1) - 2) oraz ust. 2 pkt 1) -i 2) uchwały Rady Miejskiej w Koronowie nr VII/61/15 z dnia 25 marca 2015 r. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2017 r.) oraz w § 1 ust. 3 pkt 1) - 2) i ust. 4 pkt 1) - 2) uchwały Rady Miejskiej w Koronowie nr LIII/452/17 z dnia 27 października 2017 r. zmieniającej z dniem 01 stycznia 2018 r. w/w uchwałę Rady nr VII/61/15 z dnia 25 marca 2015 r., zróżnicowanych rocznych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla tych nieruchomości, podczas gdy z prawidłowej analizy przepisu art. 6j ust. 3b w/w ustawy wynika, że zarówno dla nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe, jak i dla nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, zryczałtowane, roczne stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinny zostać ustalone w takiej samej wysokości.
Mając na względzie powyższy zarzut, Prokurator na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o stwierdzenie nieważności: uchwały Rady Miejskiej w Koronowie nr VII/61/15 z dnia 25 marca 2015 r. w sprawie ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2017 r.) w części, a mianowicie: § 5 ust. 1 pkt 1)-2) i ust. 2 pkt 1)-2), oraz uchwały Rady Miejskiej w Koronowie nr LIII/452/17 z dnia 27 października 2017 r. w części, a mianowicie: § 1 ust. 3 pkt 1)-2) i ust. 4 pkt 1) -2). Na rozprawie Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 ust. 3 i ust. 4 uchwały nr LIII/452/17.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Koronowa poinformował, że uchwała zmieniająca nr LIII/452/17 z dnia 27 października 2017 r. w sprawie ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, straciła moc aktu prawa miejscowego z dniem 31 grudnia 2019 r. Jednocześnie nadmienił, że Rada Miejska w Koronowie podjęła uchwałę w sprawie uchylenia uchwały nr XXV/236/12 Rady Miejskiej w Koronowie z dnia 29 sierpnia 2012 r. w sprawie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne - z mocą obowiązywania od 01 stycznia 2020 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona uchwała narusza prawo.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), stanowiąc w art. 1 ust. 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Z kolei zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: "u.s.g.") uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem.
Zgodnie natomiast z treścią art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała nr LIII/452/17 Rady Miejskiej w Koronowie z dnia 27 października 2017 r. zmieniająca uchwałę w sprawie ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W uchwale tej w § 1 ust. 3 i ust. 4 nadano nowe brzmienie § 5 ust. 1 i ust. 2 uchwały nr VII/61/15 Rady Miejskiej w Koronowie z dnia 25 marca 2015 r. w sprawie ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zgodnie z nowym brzmieniem § 5 ust. 1 wskazanej uchwały w przypadku nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe, lub inne nieruchomości wykorzystywane na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywane jedynie przez część roku, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi wynosi: 1) 140 zł za rok od domku letniskowego/jednolokalowego, 2) 500 zł za rok od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno- wypoczynkowe.
Z kolei w myśl nowego brzmienia § 5 ust. 2 uchwały w przypadku, gdy odpady komunalne nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny, stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wynosi: 1) 240 zł za rok od domku letniskowego/ jednolokalowego, 2) 1.000 zł za rok od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno - wypoczynkowe. Powyższa uchwała podjęta została w oparciu o przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g., oraz art. 6k ust. 1 pkt 1 i ust. 2-4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej: "u.c.p.g."). Na powyższą uchwałę Prokurator Rejowy Bydgoszcz-Północ w Bydgoszczy wniósł skargę, zarzucając jej istotne naruszenie prawa, tj. art. 6j ust. 3b u.c.p.g. polegające na zróżnicowaniu rocznych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub inne nieruchomości wykorzystywane na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, podczas gdy z art. 6j ust. 3b u.c.p.g. wynika, że stawki opłat dla tych nieruchomości powinny zostać ustalone w tej samej wysokości.
Podkreślić należy, że z mocy art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego, w tym np. rada miasta jako jej organ stanowiący, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa o samorządzie gminnym. Z art. 40 ust. 1 u.s.g. wynika, że materia regulowana wydanym aktem normatywnym musi wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Gminie przysługuje zatem prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Uchwały podejmowane przez radę gminy muszą więc mieć umocowanie w obowiązujących przepisach prawa i nie mogą przepisów tych naruszać.
W myśl art. 6j ust. 3b u.c.p.g. w przypadku nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe, lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywanych jedynie przez część roku, rada gminy uchwala ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Zgodnie z art. 6j ust. 3c u.c.p.g. ryczałtowa stawka opłaty jest ustalana jako iloczyn średniej ilości odpadów powstających na nieruchomościach, o których mowa w ust. 3b, na obszarze gminy, wyrażonej w liczbie pojemników oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2.
W świetle powyższej regulacji rada gminy jest upoważniona do uchwalenia ryczałtowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego lub innej od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Stawka ta jest ustalana jako iloczyn średniej ilości odpadów powstających na powyższych nieruchomościach, wyrażonej w liczbie pojemników oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Treść wskazanych przepisów wskazuje, że stawka ta jest ustalana od nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, a nie np. na cele działalności gospodarczej.
Nadto z regulacji tej wynika, że stawka dla tych nieruchomości powinna być taka sama. Brak jest bowiem podstawy prawnej do różnicowania stawek w zależności od tego, czy mamy do czynienia z nieruchomością, na której znajdują się domki letniskowe, czy też z innymi nieruchomościami wykorzystywanymi na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Ustawodawca takiej możliwości różnicowania nie przewidział. W wymienionych przepisach jest wyraźnie mowa o stawce opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a nie o stawkach. Ustalając zatem stawki w różnej wysokości Rada Miejska w Koronowie przekroczyła zakres upoważnienia ustawowego.
Należy zauważyć, że inne rady miejskie ustaliły jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od nieruchomości, na której znajdują się domki letniskowe lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, np. uchwała nr 74.IX.2015 Rady Miasta Częstochowy z dnia 19 marca 2015 r. w sprawie ryczałtowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od domku letniskowego lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, uchwała nr XIX/240/2016 Rady Miasta Zamość z dnia 30 maja 2016 r. w sprawie ryczałtowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od domku letniskowego lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe (uchwały te dostępne są w Systemie informacji prawnej Lex).
Nie można również nie zauważyć, że Rada Miejska w Koronowie nie tylko ustaliła odmienne stawki od nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub od innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, lecz także zróżnicowała stawki w obrębie domków letniskowych, ustalając niższe stawki od domku letniskowego jednolokalowego, a wyższe od domku letniskowego składającego się z dwu lub więcej lokali. Także w tym przypadku nie było podstawy prawnej do takiego różnicowania stawek.
W konsekwencji należy zgodzić się z Prokuratorem Rejonowym, że zaskarżona uchwała w zakresie w § 1 ust. 3 i ust. 4 jest sprzeczna z art. 6j ust. 3b u.c.p.g.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Koronowa podkreślił, że uchwała nr LIII/452/17 Rady Miejskiej w Koronowie z dnia 27 października 2017 r. zmieniająca uchwałę w sprawie ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi utraciła moc z dniem 31 grudnia 2019 r. Należy jednak zauważyć, że późniejsze uchylenie uchwały będącej przedmiotem skargi nie czyni postępowania sądowego bezprzedmiotowym. Trzeba bowiem zauważyć, iż skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia ("ex nunc"). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia ("ex tunc"). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. Także w orzecznictwie sądowym podkreśla się, że uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, nawet przed wydaniem zaskarżonego wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę.
Uchylenia bowiem takiej uchwały nie należy traktować jako autoweryfikacji zaskarżonego aktu przez organ, który akt ten wydał na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1055/17; wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 października 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 705/19).
Nie można również zgodzić się z twierdzeniem pełnomocnika organu zaprezentowanym na rozprawie, że Rada Miejska w Koronowie miała prawo do ustalenia odmiennych stawek, ponieważ w art. 6j ust. 3b u.p.c.g. użyty został spójnik "lub". Zdaniem Sądu, spójnik ten został użyty ze względu na to, że ta sama stawka może mieć zastosowanie do różnych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, tj. domków letniskowych lub innych nieruchomości.
Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 452/17; wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95; wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97; wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2296/06; Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Zdaniem Sądu, przekroczenie w rozpatrywanej sprawie przez Radę Miasta zakresu upoważnienia ustawowego oraz naruszenie przepisów prawa materialnego miało charakter istotny.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.