Uzasadnienie
P. z dnia [...] sierpnia 2020r. skarżący zwrócił się o umorzenie w całości należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników, ponieważ nie jest w stanie ich uiszczać ze względu na niskie dochody uzyskiwane z gospodarstwa.
Decyzją z dnia [...] października 2020r. Prezes KRUS odmówił umorzenia wnioskowanego zadłużenia. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że brak czynnego udziału skarżącego w postępowaniu uniemożliwia ocenę jego sytuacji finansowej. Ponadto wskazano, że w chwili wydania decyzji wykorzystany został krajowy limit pomocy de minimis w rolnictwie, a umorzenie składek na ubezpieczenie emerytalno-rentowe stanowiących pomoc publiczną nie jest możliwe poza powyższym limitem.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. Prezes KRUS utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podniósł, że umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników na funduszu emerytalno-rentowym stanowi pomoc publiczną. Organ podał, że zgodnie z art. 3 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 1408/2013 z dnia 18 grudnia 2013r.
w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis w sektorze rolnym, pomoc de minimis w rolnictwie przyznaje się po upewnieniu, że kwota pomocy nie przekroczy górnego limitu krajowego określonego w załączniku do tego rozporządzenia. Trzyletni krajowy limit skumulowanej kwoty pomocy de minimis w rolnictwie wynosi 295.932.125 euro i jest liczony w okresie trzech lat podatkowych. Organ wyjaśnił, że w związku z wykorzystaniem krajowego limitu pomocy de minimis w rolnictwie w roku bieżącym, wniosek skarżącego w zakresie funduszu emerytalno-rentowego objętego przepisami de minimis w rolnictwie za okres od IV kw. 2013r. do I kw. 2014r., od I kw. 2016r. do IV kw. 2016r., od I kw. 2018r. do III kw. 2018r., od III kw. 2019r. do III kw. 2020r. w kwocie [...]zł (z czego [...] zł to należność główna, a [...] zł to odsetki) rozpatrzono odmownie.
Dalej organ wskazał, że na dzień złożenia wniosku zadłużenie na ubezpieczenie wypadkowe, chorobowe i macierzyńskie stanowi kwotę [...]zł (z czego [...] zł stanowi należność główna, a [...] zł stanowią odsetki) i dotyczy okresu za okres od [...] stycznia 2016r. do [...] grudnia 2016r., od [...] stycznia 2018r. do [...] września 2018r. oraz od [...] lipca 2019r. do [...] września 2020r.
Rozpatrując wniosek strony w trybie art. 41a ust. 1 i pkt 2 oraz mając na względzie art. 41b ust. 1 i 5 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, organ wskazał, że zadłużenie figurujące na koncie skarżącego było objęte postępowaniem egzekucyjnym obejmującym okres od IV kw. 2013r. do I kw. 2014r. Wszczęcie postępowania nastąpiło [...] maja 2014r. (doręczenie upomnienia o zadłużeniu), a zakończenie postępowania nastąpiło [...] lutego 2019r. (protokół nieściągalności z urzędu skarbowego). Powyższe skutkowało zawieszeniem biegu przedawnienia na okres 4 lat i 285 dni. W związku z powyższym składki i odsetki za ten okres na dzień wydania decyzji, w ocenie organu, nie uległy przedawnieniu.
Organ podniósł, że z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, iż jedynym źródłem utrzymania skarżącego są dochody uzyskiwane z prowadzonego gospodarstwa rolnego o areale [...] ha. Prezes KRUS zauważył, że skarżący wielokrotnie zwracał się do organu o umorzenie powstałych zaległości. Zdarzenia losowe, które zostały udokumentowane przez stronę stosownymi protokołami strat lub innymi dokumentami, tj. dokumentami odbioru padliny, zostały przez organ uwzględnione i podejmowano pozytywne decyzje o umorzeniu należności. Prezes KRUS zauważył, że wielokrotnie podejmowano próbę przeprowadzenia w gospodarstwie skarżącego wizytacji, w celu zbadania jego sytuacji materialnej i życiowej (po wcześniejszym powiadomieniu o terminie jej przeprowadzenia, lecz skarżący był nieobecny lub odmówił przeprowadzenia wizytacji w gospodarstwie rolnym).
Organ wyjaśnił, że w dniu [...] listopada 2020r. skierowano do pismo dotyczące przedłożenia dokumentacji potwierdzającej trudną sytuację materialno-bytową. Do dnia sporządzenia decyzji skarżący nie zajął żadnego stanowiska w sprawie. Nie przedstawił też dokumentacji umożliwiającej ocenę jego sytuacji bytowej oraz zdrowotnej.
Organ stwierdził, że skarżący nie wykazuje chęci współpracy, w celu znalezienia wyjścia z zadłużenia poprzez znalezienie najbardziej dogodnej formy spłaty zadłużenia.
W ocenie Prezesa KRUS przywołane przez stronę argumenty nie dają podstaw do umorzenia wnioskowanego zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników. W sprawie brak jest nowych dokumentów potwierdzających zaistnieniem nowych zdarzeń losowych bądź okoliczności spowodowanych działaniem czynników niezależnych od skarżącego, które miałyby wpływ na pogorszenie możliwości płatniczych oraz świadczących o wystąpieniu w gospodarstwie innych zdarzeń skutkujących obciążeniem finansowym, co mogłoby uzasadniać odstąpienie od regulowania należności. Ustalono, iż trudności finansowe są wynikiem uchylania się od płatności składek przez wiele lat, a nie przejściowymi trudnościami ekonomicznymi.
W złożonej do tut. Sądu skardze skarżący podtrzymał i ponowił wszystkie swoje dotychczasowe wnioski oraz wniósł o umorzenie w całości wszelkich zaległości składkowych również z powodu przedawnienia. Skarżący stwierdził, że z uwagi na to, że nie został powiadomiony o wszczęciu wobec niego postępowania egzekucyjnego, wszystkie objęte tym postępowaniem należności składkowe uległy przedawnieniu. Ponadto zaznaczył, że jeżeli KRUS za egzekwowany okres, potrącił mu składki na ubezpieczenie chorobowe i żąda ich zwrotu wraz z odsetkami. Skarżący podniósł, że odwołuje się od wszystkich decyzji z powodu ich nieważności, jak i rażącego bezprawia i w związku z tym żąda ich uchylenia oraz umorzenia zaległości. Wezwał również KRUS w T. do przesłania mu wnioskowanych dokumentów i pism oraz informacji o sposobach załatwienia jego spraw.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W piśmie z dnia [...] maja 2021 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie jest związany granicami skargi, co oznacza, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko Sąd, niezależnie od zarzutów i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi istnienie któregoś z naruszeń prawa, powodujących wzruszenie zaskarżonej decyzji.
Na wstępie należy zauważyć, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W będącej przedmiotem kontroli sądowej sprawie Przewodniczący Wydziału zarządzeniem z dnia [...] maja 2021 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Przed wydaniem wyroku Sąd umożliwił stronie wypowiedzenie się w sprawie.
Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, niezależnie od treści skargi, stwierdził naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co obligowało go do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Z kolei na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez Prezesa KRUS strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sprawa zatem jest dwukrotnie rozpatrywana przez Prezesa KRUS, co powoduje, że pracownik Kasy, który brał udział w wydaniu decyzji, której dotyczy wniosek, podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu odwoławczym i wydaniu decyzji w tym postępowaniu.
Regulacja zawarta w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wyraża zasadę bezstronności. Zasada ta stanowi europejski standard procedury administracyjnej. Zgodnie z Kartą Praw Podstawowych prawo do dobrej administracji wymaga, by sprawy indywidualne załatwiane były bezstronnie (art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej). Zasadę tę wymienia również Europejski Kodeks Dobrej Administracji. Także rekomendacja Komitetu Ministrów Rady Europy z dnia 20 lipca 2007 r. CM/Rec (2007) 7 - Prawo do dobrej administracji, zobowiązuje organy publiczne do bezstronności (Z. Kmieciak, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne a prawo europejskie, Warszawa 2010, s. 64 i n.).
Treść art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wskazuje, iż ustawodawca uznał za niepożądaną sytuację, w której w drugiej instancji przy rozpatrywaniu sprawy merytorycznie, w jej całokształcie będzie zaangażowany pracownik, który brał już udział w wydaniu decyzji w niższej (pierwszej) instancji. Daje to gwarancję, że ponowne rozpatrzenie sprawy nie będzie iluzoryczne i nie będzie sprowadzać się do bezrefleksyjnego utrzymywania w mocy zaskarżonej decyzji. Celem regulacji przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jest zatem uniknięcie sytuacji, gdy treść rozstrzygnięcia decyzji organu drugiej instancji mogłaby być zdeterminowania wcześniejszym udziałem tej samej osoby w wydaniu decyzji w poprzedniej fazie postępowania. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. "Ratio legis" instytucji wyłączenia z 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jest zatem ochrona prawidłowości i rzetelności postępowania oraz bezstronność orzekania, czyli jedna z najistotniejszych wartości procedury administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 63/11).
Przez użyty w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. zwrot "brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (por. wyrok NSA z dnia 22 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1164/10). Wystarczy zatem udział w wydaniu decyzji, niekoniecznie natomiast decyzja musi pochodzić od urzędnika i być przez niego podpisaną. Ograniczenie zakresu tego pojęcia tylko do fazy wydania decyzji jest nieuzasadnione ze względu na tę szczególną właściwość postępowania administracyjnego, w którym poszczególne czynności o różnej doniosłości procesowej mogą być wykonywane przez różnych pracowników.
Przesłanka wyłączenia określona w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wskazuje, iż wyłączenie pracownika, który brał już udział w wydaniu decyzji w poprzedniej fazie, jest obligatoryjne. Taki bowiem pracownik uczestniczyłby nie tylko w dokonywaniu ponownej oceny materiału dowodowego, ale również miałby odnieść się do zarzutów stawianych w poprzedniej decyzji przez stronę. Jest oczywistym, że w tego rodzaju przypadkach może istnieć bardzo prawdopodobna obawa, że ze względu na "bliskość" pracownika do sprawy, nie będzie on obiektywny przy ocenie podniesionych zarzutów.
Podkreślenia wymaga, że w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 18 lutego 2013 r., sygn. akt I GPS 2/12, na tle podobnej jak brzmienie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. regulacji zawartej w art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej, NSA stwierdził, że przesłanka "brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" odpowiada określeniu "udział w załatwianiu sprawy". Ustawodawca nie posłużył się bowiem określeniem "wydał zaskarżoną decyzję", a określeniem szerszym, nawiązującym do procesu wydawania decyzji jako czynności rozciągniętej w czasie, obejmującej także jej przygotowanie i podejmowanie czynności procesowych, co niewątpliwie rozszerza istotę tego określenia. W pojęciu "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" chodzi zatem o podejmowanie istotnych czynności procesowych, a nie tylko czynności technicznych, organizacyjnych, a więc nie tylko o wydanie decyzji. NSA uznał, że zawężające rozumienie tej przesłanki przeczyłoby i niweczyło istotę oraz cele wyłączenia pracownika.
Podobny pogląd wyraził również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07, stwierdzając, że przez analizowane określenie należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik sprawy.
W świetle przedstawionego wyżej znaczenia analizowanego pojęcia nie może budzić wątpliwości, że podpis złożony na dokumencie potwierdzającym zrealizowanie określonej czynności dowodzi udziału w tej czynności osoby, która złożyła podpis. Podpis złożony na decyzji potwierdza więc udział składającej go osoby w procesie wydania decyzji i wpływ na jej treść. Bez znaczenia jest przy tym powód, dla którego określona osoba uczestniczy w wydaniu rozstrzygnięcia, chociażby poprzez jego akceptację, czy też zatwierdzenie (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt I FSK 525/16; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2018 r., sygn. akt I GSK 1172/16; wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 2159/19).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że na decyzji z dnia [...] października 2020 r. widnieje podpis Zastępcy Dyrektora OR KRUS w B. – K. S., oprócz tego na decyzji tej znajdują podpisy pracowników organu: starszego aprobanta – B. K. oraz kierownika PT KRUS w T. – M. J..
Na skutek wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w dniu [...] grudnia 2020 r. wydana została decyzja utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] października 2020 r. Decyzja z dnia [...] października 2020 r. została podpisana przez Dyrektora OR KRUS w B. – C. W., na dole decyzji podpisał się też starszy aprobant – B. K. oraz kierownik PT KRUS w T. – M. J..
W związku z tym należy stwierdzić, że w postępowaniu wszczętym wskutek wniesionego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy brali udział pracownicy, którzy uczestniczyli w wydaniu pierwszej decyzji, tj. B. K. i M. J.. Są to zatem pracownicy, który na mocy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. byli wyłączeni od udziału w postępowaniu wywołanym złożonym przez skarżącego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W konsekwencji uznać należy, że doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., dającego podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Przy powtórnym rozpatrywaniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, należy wyłączyć od udziału w postępowaniu powyższe osoby. Z uwagi na charakter naruszenia prawa, przedwczesne byłoby odnoszenie się co do zasadności zarzutów sformułowanych w skardze, jak i do argumentów podniesionych przez organ w decyzji.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach sądowych Sąd nie rozstrzygał, ponieważ skarżący jest zwolniony z obowiązku ich ponoszenia.
s.J.Szulc s.L.Kleczkowski s.U.Wiśniewska