Wyrok WSA w Bydgoszczy z 28 lipca 2020 r., I SA/Bd 154/20

Sąd

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy

Rozpoznanie

na rozprawie w dniu 28 lipca 2020r.

Sprawa

sprawy ze skargi C. Ł. na uchwałę Rady Miejskiej w Grudziądzu z dnia 31 stycznia 2018 r. nr XLVI/7/18 w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji oddala skargę

Skład

Sędzia WSA Agnieszka Olesińska przewodniczący
Sędzia WSA Mirella Łent sprawozdawca
Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz
Starszy asystent sędziego Joanna Jaworska protokolant

Uzasadnienie

W skardze skarżąca Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej G. z dnia [...] stycznia 2018r. nr [...] w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla placówek wychowania przedszkolnego, przedszkoli specjalnych, przedszkoli Integracyjnych, szkół, szkół integracyjnych i placówek, dla których gmina-miasto G. jest organem rejestrującym oraz trybu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania w całości zarzucając naruszenie art. 38 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2017r. poz. 2203, zwaną dalej "u.o.f.z.o.") w związku z § 6 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej Grudziądza z dnia 31 stycznia 2018r. nr XLVI/7/18 poprzez wydanie uchwały z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej w szczególności poprzez ustanowienie, że dotacja przypadająca na dany miesiąc dla szkoły, o której mowa w art. 26 ust. 2 ustawy wypłacona jest z uwzględnieniem informacji o frekwencji za miesiąc poprzedni. Dotacja pomniejszona jest o kwotę dotacji wypłaconej w miesiącu poprzednim na uczniów, którzy nie uczestniczyli w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych oraz powiększona o kwotę należną na uczniów, którzy nie byli uczniami szkoły w pierwszym dniu poprzedniego miesiąca, lecz pomimo tego uczestniczyli w tym miesiącu w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych. Dotacja wypłacona w grudniu za uczniów, którzy nie uczestniczyli w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych, podlega zwrotowi do budżetu M..

Zdaniem skarżącej w zaskarżonej uchwale wprowadzono uregulowania nieznajdujące potwierdzenia w przepisach rangi ustawowej. Stosownie do art. 34 ust. 1 dotacja oświatowa przekazywana jest w 12 częściach. Nie oznacza to, jednak że przekazywane jest 12 różnych dotacji; przekazywana jest jedna dotacja za cały rok budżetowy, płatna ratalnie. Skarżąca wskazała, że rozliczenie dotacji, czynione w następnym roku budżetowym po roku budżetowym, którego dot. dotacja, stanowi rozliczenie całościowe dotacji jako całości

Nie można zatem przyjąć, że dotacja wypłacona w grudniu zawsze musi zostać zwrócona do budżetu M.. W sytuacji, gdy organ wypłacił dotację w poprzednich miesiącach w kwocie niższej niż należało, kwota dotacji wypłacona w grudniu, nie będzie podlegała zwrotowi, o ile mieści się ona w kwocie należnej organowi prowadzącemu szkołę za dany rok. Jeśli wskutek błędów organu w poprzednich miesiącach dotacja została zaniżona bądź nie wypłacona w kwocie odpowiadającej ilości słuchaczy, a kwota grudniowa pokryła ten niedobór (uzupełnienie dotacji), to fakt, nieosiągnięcia wymaganej w grudniu frekwencji nie będzie miał znaczenia. W tym stanie rzeczy niedopłata za poprzednie miesiące została uzupełniona w miesiącu grudzień. Zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019r., poz. 869, t.j.) – dalej: "u.f.p.", dotacja podlega zwrotowi w terminie 15 dni od stwierdzenia pobrania dotacji w nadmiernej wysokości przez beneficjenta (tj. od dnia sporządzenia rozliczenia w tym przypadku). Jednakże, w opisanym powyżej przypadku, kwota, nie jest "nadmiernie pobrania", gdyż została pobrana na poczet całości należnej dotacji za dany rok budżetowy oraz wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem. W tym stanie rzeczy nie podlega ona zwrotowi.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Grudziądza wniósł o jej oddalenie.

Wskazał, że zapisy ustawy o finansowaniu zadań oświatowych obligują organ do przekazania dotacji w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że części za styczeń i za grudzień są przekazywane w terminie odpowiednio do dnia 20 stycznia oraz do dnia 15 grudnia roku budżetowego (art. 34 ust. 1). Mając na uwadze powyższe oraz fakt, że dotacja udzielana z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dla szkoły lub placówki niepublicznej ma charakter roczny (przekazywana jest w 12 częściach od stycznia do grudnia), organ podkreślił, że powyższego zapisu nie można zastosować w styczniu następnego roku w odniesieniu do słuchaczy, którzy nie spełnili frekwencji w miesiącu grudniu danego roku. Organ obliczając dotację za miesiąc styczeń nie może jej skorygować o liczbę uczniów, którzy nie spełnili frekwencji w grudniu roku poprzedniego.

W związku z powyższym organ w uchwale Nr XLVI/7/18 wskazał w § 6 ust. 2, że dotacja wypłacona w grudniu za uczniów, którzy nie uczestniczyli w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych, podlega zwrotowi do budżetu Miasta.

Zgodnie z przyjętą zasadą Urząd Miejski w Grudziądzu, oficjalnym pismem informuje organy prowadzące niepubliczne szkoły na terenie miasta Grudziądza o wysokości stawek na jednego słuchacza obowiązujące w danym roku budżetowym. Stawki te są obliczane po otrzymaniu z Ministerstwa Edukacji Narodowej metryczki subwencji oświatowej. Dodatkowo, co miesiąc organ dokonuje na bieżąco, na podstawie złożonych informacji o liczbie słuchaczy oraz złożonych korektach dotyczących frekwencji, weryfikacji dotyczącej dotacji dla danej szkoły.

Stosownie do zapisów ustawy, w grudniu organ jest zobligowany przekazać dotację szkole do 15 grudnia danego roku, dotacja w tej części nie uwzględnia frekwencji słuchaczy za grudzień - nie jest to de facto możliwe, ponieważ szkoły prowadzą zajęcia nawet po 20 grudnia. Wyznaczony przez ustawodawcę termin, przekazywania dotacji do dnia 15 grudnia wskazuje, że po tym terminie organ nie ma możliwości skorygowania dotacji o frekwencję za grudzień. W związku z powyższym organ w swojej uchwale wskazał, że "Dotacja wypłacona w grudniu za uczniów, którzy nie uczestniczyli w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych, podlega zwrotowi do budżetu Miasta". W sytuacji kiedy organ prowadzący szkołę po 15 grudnia danego roku, ale nie później niż do 31 grudnia danego roku, wskaże, że organ dotujący popełnił błąd w naliczeniu dotacji w danym roku dla szkoły (przekazał niższą dotację niż należna szkole), to do końca danego roku organ dotujący uwzględniając wyjaśnienia, zawsze może skorygować błąd mając na uwadze fakt, że dotacja udzielana z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dla szkoły lub placówki niepublicznej ma charakter roczny. Termin ustawowy od 15 grudnia, daje czas organom prowadzącym szkoły na weryfikację czy dotacja należna szkole w danym roku budżetowym została wypłacona prawidłowo.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli jest Uchwała NR XLVl/7/18 Rady Miejskiej Grudziądza z dnia 31 stycznia 2018r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla placówek wychowania przedszkolnego, przedszkoli specjalnych, przedszkoli integracyjnych, szkół, szkól integracyjnych i placówek, dla których gmina-miasto Grudziądz jest organem rejestrującym oraz trybu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania. Została ona wydana na podstawie art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 27 października- o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2203), art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1875) oraz art. 12 ust. 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r.

Zdaniem skarżącej została ona wydana z naruszeniem art. 38 ust, 1 w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2017r. poz. 2203) w związku z § 6 ust. 2 zaskarżonej uchwały poprzez wydanie uchwały z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej w szczególności poprzez ustanowienie, że dotacja przypadająca na dany miesiąc dla szkoły, o której mowa w art. 26 ust. 2 ustawy wypłacona jest z uwzględnieniem informacji o frekwencji za miesiąc poprzedni. Dotacja pomniejszona jest o kwotę dotacji wypłaconej w miesiącu poprzednim na uczniów, którzy nie uczestniczyli w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych oraz powiększona o kwotę należną na uczniów, którzy nie byli uczniami szkoły w pierwszym dniu poprzedniego miesiąca, lecz pomimo tego uczestniczyli w tym miesiącu w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych. Dotacja wypłacona w grudniu za uczniów, którzy nie uczestniczyli w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych, podlega zwrotowi do budżetu Miasta. W konsekwencji wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, w szczególności w następującym zakresie § 6 ust. 2.

WSA przyjął, iż zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2017r., poz. 2203, zwaną dalej "u.o.f.z.o.") organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-30 i art. 32, oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania informacji o liczbie dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, o których mowa w art. 34 ust. 2, oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji. Stosownie do art. 34 ust. 1 u.f.o.z.o. dotacje, o których mowa w sprawie, są przekazywane na rachunek bankowy przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, o której mowa w art. 2 pkt 6, 7 i 8 ustawy - Prawo oświatowe, lub zespołu szkół lub placówek, w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że części za styczeń i za grudzień są przekazywane w terminie odpowiednio do dnia 20 stycznia oraz do dnia 15 grudnia roku budżetowego.

W § 6 ust. 2 uchwalono, iż dotacja przypadająca na dany miesiąc dla szkoły, o której mowa w art. 26 ust. 2 ustawy wypłacona jest z uwzględnieniem informacji o frekwencji za miesiąc poprzedni. Dotacja pomniejszona jest o kwotę dotacji wypłaconej w miesiącu poprzednim na uczniów, którzy nie uczestniczyli w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych oraz powiększona o kwotę należną na uczniów, którzy nie byli uczniami szkoły w pierwszym dniu poprzedniego miesiąca, lecz pomimo tego uczestniczyli w tym miesiącu w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych. Dotacja wypłacona w grudniu za uczniów, którzy nie uczestniczyli w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych, podlega zwrotowi do budżetu Miasta.

Należy przywołać to, że spór dotyczy pojmowania czym jest tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji; i bazuje na rozumieniu słowa "rozliczać", które niewątpliwie zawiera w sobie takie zdarzenia jak robienie rozliczeń, rozdzielanie pieniędzy, co prosto łączy się bądź z ich nadmiarem bądź niedoborem, a to z kolei implikuje obowiązek zwrotu albo dopłaty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił argumentacji zawartej w skardze. Zdaniem Sądu bezspornie i niewątpliwie art. 38 ust. 1 u.o.f.z.o. wprowadza uprawnienie dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do podjęcia uchwały regulującej tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb przeprowadzania kontroli. Oczywistym jest, że kompetencja ustawowa nie daje uprawnienia do wskazywania w uchwale dodatkowych kryteriów czy też zmian zasad obliczania dotacji, jak i regulowania tego, co zostało już uregulowane ustawowo, modyfikowania ustawowych zasad ustalania i udzielania dotacji, czy też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego. Uchwała powinna nadto uwzględniać istniejący stan prawny, a także brać pod uwagę istotę dotacji i jej charakter.

Sąd dokonał analizy spornych zapisów uchwały i doszedł do przekonania, że skarga jest niezasadna. Sąd w pełni podzielił argumentację organu. Zgodnie art. 26 ust. 2 u.o.f.z.o. niepubliczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny łub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty, dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast podstawą ustalenia liczby uczniów uprawnionych do obliczenia dotacji jest comiesięczna informacja o faktycznej liczbie uczniów, stanowiąca załącznik nr 2 zaskarżonej uchwały, składana do urzędu w terminie do dnia 10 każdego miesiąca z tym, że za grudzień do dnia 5 grudnia. Szkoły, o których mowa w art. 26 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych składają również informację o liczbie uczniów, którzy nie uczestniczą w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w poprzednim miesiącu w terminie do dnia 10 miesiąca następującego po miesiącu, w którym dotacja na uczniów była przekazana.

Zapisy ustawy o finansowaniu zadań oświatowych obligują organ do przekazania dotacji w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że części za styczeń i za grudzień są przekazywane w terminie odpowiednio do dnia 20 stycznia oraz do dnia 15 grudnia roku budżetowego (art. 34 ust. 1).

Organ trafnie wskazał na art. 34 ust. 3 u.o.f.z.o., zgodnie z którym jeżeli faktyczna liczba uczniów szkoły, o której mowa w art. 26 ust. 2, spełniających warunek uczestniczenia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty, jest inna niż liczba uczniów, na których zgodnie z ust. 2 przekazano część dotacji na dany miesiąc, część dotacji na następny miesiąc jest przekazywana na liczbę uczniów skorygowaną o różnicę między liczbą uczniów, na których zgodnie z ust. 2 przekazano część dotacji na dany miesiąc, a faktyczną liczbą uczniów szkoły, o której mowa w art. 26 ust. 2, spełniających warunek uczestniczenia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty. Logicznym i uzasadnionym jest stwierdzenie, że tego zapisu nie można zastosować w styczniu następnego roku w odniesieniu do słuchaczy, którzy nie spełnili frekwencji w miesiącu grudniu danego roku. Trudno zaprzeczyć, iż organ obliczając dotację za miesiąc styczeń nie może jej skorygować o liczbę uczniów, którzy nie spełnili frekwencji w grudniu roku poprzedniego.

Istotnym jest to, że "dotacja wypłacona w grudniu za uczniów, którzy nie uczestniczyli w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych, podlega zwrotowi do budżetu Miasta" dotyczy frekwencji uczniów w miesiącu grudniu, a nie ogólnej liczby słuchaczy uprawnionych do dotacji w danym roku.

Jak wyjaśnił organ, zgodnie z przyjętą zasadą Urząd Miejski w Grudziądzu, oficjalnym pismem informuje organy prowadzące niepubliczne szkoły na terenie miasta Grudziądza o wysokości stawek na jednego słuchacza obowiązujące w danym roku budżetowym. Stawki te są obliczane po otrzymaniu z Ministerstwa Edukacji Narodowej metryczki subwencji oświatowej. Dodatkowo, co miesiąc organ dokonuje na bieżąco, na podstawie złożonych informacji o liczbie słuchaczy oraz złożonych korektach dotyczących frekwencji, weryfikacji dotyczącej dotacji dla danej szkoły. Stosownie do zapisów ustawy, w miesiącu grudniu organ jest zobligowany przekazać dotację szkole do 15 grudnia danego roku, dotacja w tej części nie uwzględnia frekwencji słuchaczy za miesiąc grudzień - nie jest to de facto możliwe, ponieważ szkoły prowadzą zajęcia nawet po 20 grudnia. Wyznaczony przez ustawodawcę termin, przekazywania dotacji do dnia 15 grudnia wskazuje, że po tym terminie organ nie ma możliwości skorygowania dotacji o frekwencję za miesiąc grudzień. W związku z powyższym organ w swojej uchwale wskazał, że "Dotacja wypłacona w grudniu za uczniów, którzy nie uczestniczyli w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych, podlega zwrotowi do budżetu Miasta ". Dalej wyjaśniono, iż w sytuacji kiedy organ prowadzący szkołę po 15 grudnia danego roku, ale nie później niż do 31 grudnia danego roku, wskaże, że organ dotujący popełnił błąd w naliczeniu dotacji w danym roku dla szkoły (przekazał niższą dotację niż należna szkole), to do końca danego roku organ dotujący uwzględniając wyjaśnienia, zawsze może skorygować błąd mając na uwadze fakt, że dotacja udzielana z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dla szkoły lub placówki niepublicznej ma charakter roczny. Termin ustawowy od 15 grudnia, daje czas organom prowadzącym szkoły na weryfikację czy dotacja należna szkole w danym roku budżetowym została wypłacona prawidłowo.

WSA przyjął te okoliczności, gdyż powyższe stanowisko zostało zawarte w odpowiedzi na skargę, którą doręczono skarżącej 18 marca 2020r. (k. 19 akt sądowych), a ta nie podważała powyższych treści.

Sąd stwierdził, iż przywołane przepisy prawa są prawidłowe i prawidłowymi są wnioski, że dotacja wypłacona za uczniów, którzy nie uczestniczyli w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych nie ma uzasadnienia prawnego. Innymi słowy nie należy się. Odczytując argumentację skarżącej i dla niej zdaje się to zrozumiałe. Niewątpliwe i bezsporne jest też to, że dotacja jest pewną kwotą należną (wyliczoną) za rok. Na wynik końcowy co do wyliczenia jej wysokości w sposób matematyczny ma wpływ zarówno błąd wynikający z wypłacenia kwoty nadmiernej jak i zbyt małej. Wskazując sytuację, gdy "organ wypłacił dotację w poprzednich miesiącach w kwocie niższej niż należało", skarżąca nie dostrzega, że § 6 ust. 2 zaskarżonej uchwały reguluje jedynie sytuację, gdy dotacja wypłacona w grudniu za uczniów, którzy nie uczestniczyli w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych, podlega zwrotowi do budżetu Miasta. W żaden sposób nie pozbawia skarżącej odwołania się do przywoływanego w skardze art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019r., poz. 869, t.j.) – dalej: "u.f.p.".

WSA uznał, że w § 6 ust. 2 zaskarżonej uchwały opisano tryb udzielania i rozliczania dotacji w zależności od frekwencji ucznia. W zapisie tym odwołano się do informacji o frekwencji za miesiąc poprzedni, co ma swoje wytłumaczenie. Co do tego zapisu skarżąca nie ma wątpliwości. Zatem nie ma podstaw do tego, by trzecie zdanie § 6 ust. 2 zaskarżonej uchwały: "Dotacja wypłacona w grudniu za uczniów, którzy nie uczestniczyli w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych, podlega zwrotowi do budżetu Miasta." odrywać od pozostałej treści, tak, jakby stanowiła ona odrębną (i sprzeczną z art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p.) podstawę żądania zwrotu dotacji. Zapis § 6 ust. 2 zaskarżonej uchwały, w tym jego zdanie 3. jest ustaleniem trybu udzielenia i rozliczania dotacji w zależności od frekwencji w danym miesiącu. Skarżąca nie ma zastrzeżeń co do rozliczenia miesięcy od stycznia do listopada. Odróżnienie grudnia jest logiczne, a całość rozliczenia wypełnia definicję dotacji jako rozliczenia rocznego. Logicznym jest, że organ nie ma możliwości skorygowania rozliczenia za ostatni miesiąc roku, w taki sam sposób jak rozliczenie (nie kwestionowane) miesięcy poprzednich. Skarżąca za grudzień otrzymuje kwotę nie uwzględniającą frekwencji uczniów i z tego tytułu nadpłaconą. Organ nie może potrącić tej kwoty, bo nie ma z czego i różnicę należy zwrócić. Tak też brzmi § 6 ust. 2 zaskarżonej uchwały.

Zatem skarga co do stwierdzenia nieważności jest niezasadna co do tego przepisu jak i nie uzasadniana co do całości i należało ją oddalić stosownie do art. 151 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a.