Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] października 2018 r. Prezydent M. B. określił z urzędu dla T. G. "S. I" w B. (dalej także Towarzystwo) - właściciela nieruchomości w części niezamieszkanej, położonej w B. przy ulicy [...], opłaty za jednorazowe odbiory odpadów komunalnych z tej nieruchomości za okres od 1 stycznia do [...] czerwca 2018r. w wysokości [...] zł za każdy miesiąc. Rozpoznając wniesione odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze Decyzją z dnia [...] grudnia 2018r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2019r., sygn. I SA/Bd 87/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone z uchybieniami mogącymi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z załączonych do akt wydruków z systemu RFID wynikało bowiem jak często wywożono odpady, brak jest jednak informacji o ich ilości. Ponadto Sąd zauważył, że wydruki te wykonano w trzech wersjach, przy czym dwie z nich zostały poddane filtrowaniu. Trzecia zaś zawierała informacje o pojemnikach na odpady segregowane. Nie wyjaśniono przy tym w decyzji, dlaczego jako wiarygodne przyjęto zestawienia po dokonaniu filtrowania danych, a nie wykaz pierwotny. W każdej pozycji, w każdym wykazie pojemniki były przyporządkowane do T. G. "S. I" z siedzibą w B.. Jednocześnie na podstawie informacji przekazanej przez przedstawiciela M..K..U..O.. P. Sp. z o.o. ustalono, że odpady nie były przez Towarzystwo segregowane.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości decyzję Prezydenta M. B. z dnia [...] października 2018r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.
Decyzją z dnia [...] października 2019r. Prezydent M. B. określił z urzędu dla T. G. "S. I" z siedzibą w B. jako właściciela nieruchomości w części niezamieszkałej przy ul. [...] w B. wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za ww. nieruchomość za okres od dnia [...] stycznia 2018r. do dnia [...] czerwca 2018r. wskazując należną kwotę jako [...] zł za miesiące styczeń - czerwiec 2018r., natomiast od lipca 2018r. do momentu złożenia nowej deklaracji - opłatę w wysokości określonej decyzją Prezydenta M. B. z dnia [...] maja 2018r.
W złożonym odwołaniu Towarzystwo zarzuciło naruszenie art. 122, art. 187 i art. 191 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z2019r. poz. 900) – dalej jako: "O.p." oraz § 4 ust. 6 uchwały Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 29 kwietnia 2015r., nr XI/140/15, w sprawie uchwalania regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Bydgoszczy, a także art. 6i ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2020r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Odnosząc się do pierwszego zarzutu skarżącego, tj. naruszenia art. 122, art. 187 oraz art. 191 O.p. Kolegium zauważyło, że poza zarzutem nieprzeprowadzenia dowodu z przesłuchania pracowników Spółki [...] nie wskazuje on, do jakich źródeł dowodowych miałby sięgnąć organ pierwszej instancji celem uzupełnienia materiału dowodowego. Organ podniósł, że okoliczność niekorzystania przez T. G. "S. I" z siedzibą w B. z pojemnika nr [...] o pojemności 1201 jest w przedmiotowej sprawie bezsporna, skarżący kwestii tej bowiem nie kwestionował na żadnym etapie postępowania. Zatem bezzasadne jest prowadzenie postępowania dowodowego w kierunku ustalania tej okoliczności. Nie ma znaczenia, z jakich źródeł [...] powzięła informację, że odpady składowane w pojemniku nr [...] nie są segregowane przez skarżącego. Organ zauważył, że w przedmiotowej sprawie skarżący nie tylko nie wykazuje żadnej inicjatywy dowodowej, ale ogranicza swoją aktywność w postępowaniu wyłącznie do podważania na etapie odwoławczym ustaleń dokonanych przez organa administracji.
Za bez znaczenia dla rozstrzygnięcia postępowania organ uznał również okoliczność wpływu rzekomego nieprawidłowego świadczenia usługi odbioru odpadów na realizację obowiązku selektywnego gromadzenia odpadów przez T. G. "S. I" z siedzibą w B.. W toku postępowania strona w spornym okresie nie wykazywała żadnej aktywności w zakresie zgłoszenia organowi uchybień w działalności Spółki P.. Również sposób ustalenia wysokości opłaty został dokładnie - w formie arytmetycznej - wyjaśniony.
Zdaniem Kolegium trudno przyjąć, że skarżący nie miał na przestrzeni wymienionych w decyzji miesięcy świadomości, jak często opróżniany jest pojemnik 11001 nr [...] stanowiący jedyny pojemnik będący w jego faktycznym posiadaniu. Skarżący natomiast kwestionując zasadność odbioru odpadów w takiej częstotliwości, w jakiej wykonywała to [...] nie podjął żadnych sformalizowanych działań celem uregulowania tej okoliczności stosownie do potrzeb prowadzonej przez siebie działalności.
W złożonej skardze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 122 oraz art. 187 O.p., czyli zasady prawdy obiektywnej oraz zupełności postępowania poprzez niepodjęcie wszelkich działań mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, rozwiania wątpliwości wynikających z przeprowadzonych dowodów. W konsekwencji powyższego organ drugiej instancji w sposób bezkrytyczny przyjął twierdzenia poczynione przez organ pierwszej instancji, iż były podstawy do wywozu odpadów częściej niż 1x2 tygodnie w szczególności opierając ustalenia dotyczące potrzeby częstszych wywozów na rzekomych oświadczeniach anonimowych pracowników spółki [...] oraz anonimowego pracownika skarżącego
Skarżący zauważył, że organ pierwszej instancji uzupełnił materiał dowodowy o wyjaśnienia spółki [...], zgodnie z którymi skarżący nie segregował odpadów, co wynika z wiedzy pracowników spółki "obsługujących ulicę T. od 2016r. odpady znajdujące się w tym pojemniku pochodziły z drugiej działalności prowadzonej przy T. 30 - J. M. ". Organ drugiej instancji przyjął bezkrytycznie takie oświadczenie jednocześnie wskazując, iż okoliczność z jakich źródeł spółka [...] powzięła informację, iż odpady składowane w pojemniku nr [...] nie są segregowane przez skarżącego jest bez znaczenia dla sprawy. Skarżący nie zgodził się z argumentacją organu, bowiem właśnie z faktu, iż spółka nie prowadziła selektywnej zbiórki odpadów organ wywodził, iż dochodziło do przepełnienia pojemnika na odpady zmieszane co z kolei wiązało się z koniecznością częstszego opróżniania pojemnika. Skoro więc organ wysnuwa z oświadczenia [...] wnioski to powinien on przeprowadzić dowody na tą okoliczność, a nie opierać się na anonimowym oświadczeniu pracownika spółki zajmującej się wywozem śmieci zawartym w oświadczeniu. Organy administracyjne nie przeprowadziły, żadnego dowodu potwierdzającego, iż skarżący tych odpadów nie segregował w pojemniku [...]. Dla właściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy przeprowadzenie dowodu z przesłuchania pracownika spółki [...] lub p. M. Janikowskiego staje się konieczne w szczególności, iż w oświadczeniu spółki [...] znajduje się również zapis podważający ustalenia dokonane przez organ. W punkcie pierwszym oświadczenia znajduje się zapis: "(...) pojemnik [...] przypisany do nieruchomości T. 30 - T. G. S. I został podstawiony i sparowany [...] sierpnia 2016 r. na adres T. 30 w związku z zadeklarowaną selektywną zbiórką odpadów." Jak wynika z powyższego oświadczenie jest ze sobą wewnętrznie sprzeczne i dla ustalenia czy rzeczywiście odpady przez spółkę były wyrzucane do sparowanego z nią śmietnika wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego a nie na bezkrytycznym akceptowaniu oświadczeń anonimowych pracowników.
Zdaniem skarżącego organy administracyjne po uchyleniu poprzednich rozstrzygnięć nie przeprowadziły postępowania dowodowego mającego na celu wykazać, iż powstała rzeczywista konieczność częstszego niż zadeklarowane odbioru odpadów. Postępowanie organów administracyjnych ograniczyło się jedynie do dołączenia oświadczenia spółki [...], które zamiast rozwiać wątpliwości w sprawie doprowadziło do powstania nowych. Organy posługują się w postępowaniu oświadczeniami anonimowych pracowników spółki [...] a także ponownie powołują się na zlecenie przez anonimowego pracownika Kina Adria dotyczące zwiększenia częstotliwości odbioru odpadów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167 - t.j.), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie prawa mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r. poz. 2325 – t.j., dalej jako "p.p.s.a.") lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Badając przedmiotową sprawę według przedstawionych kryteriów Sąd dopatrzył się naruszenia art. 210 § 1 pkt 6 oraz § 4 w zw. z art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z2019r. poz. 900) – dalej jako: "O.p." Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ dostrzeżone braki nie pozwalały na kontrolę sądowoadministracyjną. Prawidłowe uzasadnienie decyzji stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny. Pozwala bowiem na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Jeżeli uzasadnienie decyzji ostatecznej jest wadliwe w ten sposób i z tego powodu, że nie spełnia celów i przesłanek art. 210 § 4 O.p., sąd administracyjny nie jest uprawniony ani też zobowiązany do tego, aby w uzasadnieniu wydanego wyroku uzasadnić rozstrzygnięcie sprawy za organ. Innymi słowy - sąd administracyjny nie może kontrolować tego, czego w zaskarżonym akcie nie ma, ani też uzupełniać dostrzeżone braki tych aktów. Prowadziłoby to do niedopuszczalnego wkraczania w sferę "administrowania" zastrzeżoną do wyłącznej kompetencji organów administracyjnych. Zgodnie z art. 210 § 1 pkt 6 oraz § 4 O.p. decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne, które to uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności, uzasadnienie prawne zaś zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Stosownie do art. 233 § 1 pkt 1 O.p. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji wskazuje nie tylko na formalne utrzymanie w mocy bytu decyzji organu pierwszej instancji, ale również na to, że treść rozstrzygnięcia organu drugiej instancji jest tożsama z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, co stanowi wynik przeprowadzonego samodzielnie przez organ drugiej instancji postępowania.
Uzasadnienie faktyczne i prawne jest jednym z niezbędnych elementów decyzji. Proces rozumowania organu, wnioski dotyczące oceny dowodów oraz argumenty przemawiające za przyjęciem określonej opinii, winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji tak by adresat, a nadto sąd dokonujący kontroli legalności aktu, mieli możliwość zapoznania się nie tylko ze stwierdzeniem organu, ale również z analizą, jaką organ przeprowadził w stosunku do każdego z dowodów i przyczyn, dla których niektóre dowody zostały uznane za wiarygodne, a innym odmówiono wiarygodności. Niezbędne jest też wykazanie jakie znaczenie dla potrzeb rozstrzyganej sprawy mają dowody wskazane przez organ w uzasadnieniu decyzji. Tylko decyzja spełniająca te kryteria może w pełni realizować zasady ogólne postępowania wyrażające się w prowadzeniu postępowania w sposób budzący zaufanie do organów (art. 121 § 1 O.p.) oraz przekonywaniu polegającym na wyjaśnieniu stronie zasadności przesłanek, którymi kierowano się przy załatwianiu sprawy (art. 124 ab initio O.p.).
Badając decyzję w związku z powyższymi obowiązkami, WSA stwierdził, że organ uzasadnił swe rozważania na str. 7 - 9 decyzji. Zagłębiając się w ich treść już od początku Samorządowe Kolegium Odwoławcze ograniczyło swą rolę do stwierdzenia, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, co jest bezpodstawnym zawężeniem obowiązków, jakie wynikają ze wskazanych przepisów. Dalszy tekst potwierdza, że tylko w tym zakresie organ rozważał sprawę.
W decyzji przywołano z art. 122 O.p., art. 187 O.p. oraz art. 191 O.p., nie wyjaśniając jednak na czym polegałoby ich zastosowanie w sprawie. Tymczasem postępowanie dowodowe nie jest celem w samym sobie, lecz stanowi poszukiwanie odpowiedzi, czy w określonym stanie faktycznym sytuacja podatnika podpada, czy też nie podpada pod hipotezę (a w konsekwencji i dyspozycję) określonej normy materialnego prawa podatkowego. Dopiero na tej podstawie można by stwierdzić, czy ustalenia w tym zakresie zostały dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 191 O.p.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 187 § 1 O.p.). Ocenić czy organ rozpatrzył zarówno poszczególne dowody z osobna, jak również we wzajemnej łączności i ustosunkował się do różnic w zebranych dowodach. Czy kierował się nie tylko wiedzą, ale i doświadczeniem życiowym i jego rozumowanie było zgodne z prawidłami logiki. Jednak w uzasadnieniu zabrakło obrazu rozważań organu na ten temat. Przede wszystkim organ nie wykazał normy prawa materialnego według której należało rozstrzygnąć sprawę. Ograniczył się jedynie do krytyki twierdzeń zawartych w odwołaniu (nawiasem mówiąc nie do końca odpowiadającym tym, jakie rzeczywiście tam zawarto), bez wyjaśnienia podstawy prawnej i wskazania, jaki stan faktyczny przyjął ostatecznie. Bez żadnego dalszego wyjaśnienia dlaczego, organ wytyka, iż skarżący nie wykazuje inicjatywy dowodowej i ogranicza swoją aktywność w postępowaniu wyłącznie do podważania na etapie odwoławczym ustaleń dokonanych przez organ administracji. Niezrozumiałą jest uwaga, że skarżący nie wskazuje źródeł dowodowych do jakich miałby sięgnąć organ I instancji celem uzupełnienia materiału dowodowego, skoro w tym samym zdaniu organ zauważa zarzut odwołania nieprzeprowadzenia dowodu z przesłuchania pracowników. Bez przywołania podstawy prawa materialnego, nie wiadomo też jakie znaczenie dla organu ma to, że okoliczność niekorzystania przez skarżącego z pojemnika nr [...] o pojemności 1201 jest bezsporna i w konsekwencji bezzasadne jest prowadzenie postępowania dowodowego w kierunku ustalania tej okoliczności. Podobnie trudno odgadnąć co organ miał na myśli wskazując, że nie ma znaczenia z jakich źródeł powzięto informację, że odpady składowane w pojemniku nr [...] nie są segregowane przez skarżącego.
Nie spełnia wymogów, o jakich mowa w art. 210 § 4 O.p. stwierdzenie, iż "Dotychczasowe rozważania zachowują aktualność w odniesieniu do drugiego i trzeciego z podniesionych w odwołaniu z dnia [...] listopada 2019r. zarzutów, tj. naruszenia § 4 ust. 6 uchwały Rady M. B. z dnia [...] kwietnia 2015r., nr [...], w sprawie uchwalania regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie M. B., a także art. 6i ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.", gdyż jakiekolwiek "dotychczasowe" rozważania nie mogą mieć znaczenia, jak tylko te zobrazowane w obecnie kontrolowanej decyzji stosownie do art. 233 § 1 pkt 1 O.p. Organ w żaden sposób nie uzasadnił dlaczego "W przedmiotowej sprawie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia postępowania (biorąc pod uwagę jego przedmiot) jest okoliczność wpływu rzekomego nieprawidłowego świadczenia usługi odbioru odpadów na realizację obowiązku selektywnego gromadzenia odpadów przez T. G. "S. I" z siedzibą w B.." Za takie nie można uznać stwierdzenie, ż "strona w spornym okresie nie wykazywała żadnej aktywności w zakresie choćby zgłoszenia organowi uchybień w działalności Spółki M..K..U..O.. P. Sp. z o.o.", bo nadal nie wiadomo dlaczego jest to istotne prawnie.
Rozpoznanie sprawy w drugiej instancji nie może też sprowadzać się do gołosłownej polemiki z treścią odwołania, co ma miejsce w przypadku stwierdzenia: "Nie sposób też zgodzić się z T. G. "S. I" z siedzibą w B., że organ I instancji "ustalił wysokość opłaty za wywóz odpadów na podstawie danych z innych okresów niż te, których dotyczy opłata"." Nie jest uzasadnieniem to, że: "Przytoczone przez skarżącego wybrane kwestie z uzasadnienia decyzji stanowiły bowiem wyłącznie argumenty mające dodatkowo przekonywać o słuszności stanowiska przyjętego w rozstrzygnięciu, natomiast sposób ustalenia wysokości opłaty został dokładnie - w formie arytmetycznej - wyjaśniony."; w przypadku, gdy organ drugiej instancji nie bada poprawności tychże argumentów.
Nie wiadomo w końcu jak się ma do prawa materialnego przyjęta w uzasadnieniu okoliczność faktyczna "częstotliwości wywozu odpadów" i jej uzależnienie od "profesjonalnego obrotu gospodarczego", a ten dlaczego miałby być oceniony według "podwyższonego miernika staranności".
Jak wcześniej wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne jest jednym z niezbędnych elementów decyzji. W zaskarżonej decyzji proces rozumowania organu, wnioski dotyczące oceny dowodów oraz argumenty przemawiające za przyjęciem określonej opinii, nie znalazły odzwierciedlenia w uzasadnieniu decyzji tak, by Sąd miał możliwość zapoznania się ze stwierdzeniem organu i analizą, jaką organ przeprowadził w stosunku do wszystkich dowodów. Nie wykazano, jakie znaczenie dla potrzeb rozstrzyganej sprawy mają dowody wybiórczo wskazane przez organ w uzasadnieniu decyzji, gdyż przede wszystkim zabrakło wyjaśnienia materialnej podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa.
Mając na względzie powyższe oraz art. 134 § 1 i 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i nast. p.p.s.a. Stosownie do art. 153 p.p.s.a. organ weźmie pod uwagę treść wyroku w ponownie przeprowadzonym postępowaniu.