Wyrok WSA w Bydgoszczy z 19 lipca 2022 r., I SA/Bd 292/22

Sąd

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy

Rozpoznanie

na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 lipca 2022 r.

Sprawa

sprawy ze skargi F. S.s.c. S. M.i D. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uchyla zaskarżoną decyzję

Skład

sędzia WSA Jarosław Szulc przewodniczący
sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz sprawozdawca
sędzia WSA Tomasz Wójcik

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił stronie prawa do zwolnienia z obowiązku opłacenia należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od 1 do [...] r. Decyzja została skierowana do strony drogą elektroniczną w ramach Platformy Usług Elektronicznych. Decyzja została uznana za doręczoną z dniem [...] r. Tym samym 14-dniowy termin na wystąpienie z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy upływał z dniem [...] r. Wniosek skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony w dniu [...] r.

W związku z powyższym, decyzją z dnia [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za listopad 2020 r.

Rozpatrując wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Bd 604/21 uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że sposób doręczenia skarżącej decyzji, jaki wynika z akt administracyjnych, nie spełnia wymagań stawianych przez art. 39 i nast. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), a zwłaszcza art. 46 tej ustawy. Materiał dowodowy znajdujący się w aktach administracyjnych nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że doszło do formalnego, zgodnego z prawem doręczenia decyzji z dnia [...] r. Powyższe skutkuje brakiem możliwości oceny, czy wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy został przez skarżącą złożony po upływie terminu do jego wniesienia. W zaleceniach Sąd wskazał, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ powinien wykazać, iż zastosowany tryb doręczenia podjętego rozstrzygnięcia był prawidłowy i załączyć do akt sprawy dokumenty potwierdzające prawidłowość doręczenia wydanego w sprawie aktu.

Ponownie rozpatrując sprawę, Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] r. stwierdził uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za listopad 2020r. Organ podał, że ponownie przeanalizował stan faktyczny i ustalił, iż wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności został wniesiony przez skarżącą drogą elektroniczną w ramach Platformy Usług Elektronicznych (dalej: "PUE"). Wniosek został podpisany kwalifikowanym podpisem elektronicznym i wysłany przez pełnomocnika spółki, K. S.. W związku z powyższym decyzja z dnia [...] r. o odmowie prawa do zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za listopad 2021 r., została do strony wysłana za pośrednictwem PUE i uznana za doręczoną z dniem [...] r. Dowód otrzymania korespondencji kierowanej za pośrednictwem PUE jest wystawiany po upływie 14 dni od dnia wpłynięcia korespondencji przesłanej przez podmiot publiczny na adres do doręczeń elektronicznych podmiotu niepublicznego, jeżeli adresat nie odebrał go przed upływem tego terminu. Zgodnie z UPD - Poświadczeniem wystawionym przez platformę PUE (Identyfikator Poświadczenia: 206574841) pierwsze zawiadomienie o tej przesyłce zostało skierowane na PUE pełnomocnika dnia [...] r. o godz. 9:43:03. Drugie zawiadomienie o przesyłce zostało skierowane dnia [...] r. o godz. 8:42:12. Z uwagi na brak odbioru w wyznaczonym w zawiadomieniu terminie, przesyłka zawierająca decyzję z dnia [...] r. została uznana za doręczoną z dniem [...] r. Tym samym 14-dniowy termin na wystąpienie z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy upływał z dniem [...] r. Wniosek spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy o zwolnienie z obowiązku opłacenia składki został złożony [...] r., a zatem po upływie terminu wskazanego w pouczeniu decyzji. W związku z tym, Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że wobec uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o zwolnienie z obowiązku opłacenia składek, decyzja z dnia [...] r. o odmowie prawa do zwolnienia z obowiązku opłacenia należnych składek za listopad 2020 r., stała się ostateczna i nie można jej zaskarżyć do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ani do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

W skardze skarżąca wniosła o merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lub o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę decyzji, polegający na uznaniu, że skarżąca uchybiła terminowi do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o zwolnienie z opłacania należności z tytułu należnych składek, który upłynął w dniu [...] r. Tymczasem korespondencja w formie elektronicznej nie była przez stronę odbierana, a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony w dniu [...] r., czyli zaledwie 2 dni po tym jak w Oddziale ZUS w A. K. w dniu [...] r. spółka odebrała po raz pierwszy informację o decyzji odmownej. Skarżąca podniosła, że nie zgadza się z wydanym rozstrzygnięciem i ustaleniami ZUS. Wskazała, że korespondencja w formie elektronicznej nie była przez spółkę odbierana. Od chwili złożenia pierwszego wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu należnych składek, pisma ZUS wysyłane były do spółki różnymi drogami: drogą elektroniczną, drogą tradycyjną - pisemną, raz na adres spółki, raz na adres K. S.. Skarżąca podniosła, że taki różnorodny sposób doręczania korespondencji, tym bardziej w jednej sprawie, nie służy stabilności doręczeń pism urzędowych. Nadto ZUS powtarza tylko argumentację zawartą we wcześniejszych decyzjach.

Skarżąca zaznaczyła, że od początku sprawy podnosiła i w dalszym ciągu wskazuje, iż o wydaniu decyzji odmownej dowiedziała się podczas wizyty w dniu [...] r. w Oddziale ZUS w A. K. w związku z otrzymaniem wezwania do zapłaty zaległych składek z dnia [...] r. Niezwłocznie, bo już w dniu [...] r. złożyła pismo proszące o ponowne rozpoznanie sprawy. Szybka reakcja spółki na wezwanie z dnia [...] r. wskazuje, że gdyby spółka posiadała wiedzę o wcześniejszych decyzjach ZUS, podjęłaby natychmiast działania. Spółka zaznaczyła, że informowała organ o okresach chorobowych, w tym załączyła kartę pobytu w szpitalu. Również we wcześniejszych pismach wskazywała na okoliczności związane ze spełnieniem wszelkich wymogów formalnych związanych z podstawami do zwolnienia z obowiązku opłacania składek (spadek dochodów, REGON, wpis do działalności gospodarczej).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W piśmie z dnia [...] r. stanowiącym wypowiedzenie się w sprawie, spółka wskazała na przepis art. 46 § 3-9 k.p.a. Zdaniem skarżącej, wbrew zaleceniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, organ w dalszym ciągu nie wykazał prawidłowości doręczenia drogą elektroniczną zaskarżonej decyzji. Załączenie przez ZUS wydruku z UPD - Urzędowego Poświadczenia Doręczenia nie jest wystarczające do ustalenia prawidłowości doręczenia zaskarżonej decyzji, gdyż w dalszym ciągu nie zostały przedstawione dokumenty o zachowaniu procedury z art 46 § 3-9 k.p.a., na który to przepis wskazywał Wojewódzki Sąd Administracyjny w wydanym w sprawie wyroku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji i postanowień ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja lub postanowienie podlegają uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a–c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a." – lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na wstępie należy podać, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zgodny wniosek stron – art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że narusza ona prawo w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stwierdzająca uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie zwolnienia z obowiązku opłacania składek należnych za listopad 2020 r.

Zauważyć należy, że sprawa była już przedmiotem oceny przez WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 3 listopada 2021 r. sygn. akt I SA/Bd 604/21, którym uchylono poprzednio zaskarżone rozstrzygnięcie. Obecnie zatem należy ocenić ponownie wydaną decyzję, mając na uwadze okoliczność, że w poprzednio wydanym wyroku nie została przesądzona kwestia stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawne uległy zmianie. W świetle tego przepisu ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Konsekwencją tego związania jest to, że stanowisko sądu pierwszej instancji, który rozpoznaje skargę strony od ponownej decyzji organu administracyjnego, powinno odpowiadać ocenie prawnej tegoż sądu wyrażonej w poprzednim orzeczeniu, a zatem sąd ten nie może formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z wcześniej wyrażonym poglądem. Z powyższego przepisu wynika też, że ocena prawna traci moc wiążącą w przypadku zmiany stanu prawnego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy podnieść należy, że w wyroku tym stwierdzono, że: w aktach administracyjnych brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających wypełnienie przez organ obowiązków związanych z doręczeniem pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Akta administracyjne w zakresie doręczenia decyzji zawierają jedynie dokument "Dane podpisu elektronicznego" wskazujący m.in. na osobę podpisującą decyzję oraz datę i godzinę podpisania decyzji. Akta nie zawierają natomiast informacji o jakich stanowi powołany art. 46 k.p.a. Na podstawie takiego materiału dowodowego Sąd nie ma możliwości ustalenia m.in. czy skarżącej zostało przesłane zawiadomienie, o jakim mowa w art. 46 § 4, a także czy spełniało ono wymogi wskazane w jego treści, na jaki adres i w jakim dniu zawiadomienie to zostało doręczone spółce, czy organ przesłał stronie powtórne zawiadomienie o możliwości odebrania pisma, czy umożliwiono stronie dostęp do informacji o dacie uznania pisma za doręczone i datach wysłania zawiadomień o których mowa w § 4 i 5, w systemie teleinformatycznym organu. Brak powyższych informacji wynikających z dokumentów wytwarzanych w procesie doręczenia elektronicznego nie pozwala na uznanie, że decyzja z dnia [...] r. odmawiająca stronie prawa do zwolnienia z obowiązku opłacenia należnych składek weszła do obrotu prawnego, a już w ogóle, że została zasadnie uznana za doręczoną w dniu [...] r. Zwłaszcza, że strona w trakcie postępowania konsekwentnie podnosiła, iż o wydaniu decyzji odmownej dowiedziała się podczas wizyty w Oddziale ZUS w A. K. w dniu [...] r. Wskazania organu w zakresie doręczenia decyzji zawarte w rozstrzygnięciu z dnia [...] r. oraz w odpowiedzi na skargę nie mogą stanowić wystarczającego potwierdzenia prawidłowości trybu i skuteczności doręczenia. W konsekwencji powyższego, sposób doręczenia skarżącej decyzji, jaki wynika z akt administracyjnych, nie spełnia wymagań stawianych przez art. 39 i nast. k.p.a., a zwłaszcza art. 46 tej ustawy. Podkreślić należy, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności doręczeń pism, która oznacza, że tylko prawidłowe doręczenie, tzn. dokonane zgodne z zasadami określonymi w k.p.a. pozwala na przyjęcie jako skutecznych czynności podejmowanych przez organ. (...) Z akt sprawy nie wynika, aby przesłanki doręczenia elektronicznego, o jakich mowa w powołanych przepisach były spełnione. Materiał dowodowy znajdujący się w aktach administracyjnych nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że doszło do formalnego, zgodnego z prawem doręczenia decyzji z dnia [...] r. Powyższe skutkuje brakiem możliwości oceny, czy wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy został przez skarżącą złożony po upływie terminu do jego wniesienia. Sąd, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślił, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności doręczeń pism, która oznacza, że tylko prawidłowe doręczenie, tzn. dokonane zgodnie z zasadami określonymi w k.p.a. pozwala na przyjęcie jako skutecznych czynności podejmowanych przez organ.

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że w poprzednio wydanym wyroku Sąd polecił uzupełnienie akt administracyjnych o dokument, w oparciu o który możliwe będzie wykazanie faktu doręczenia decyzji z dnia [...] r. o odmowie prawa zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek. To zalecenie Sądu nie zostało wykonane. Obecnie tut. Sąd – podobnie jak organ – tym stanowiskiem jest związany. Wskazany dokument nie został włączony do akt.

Powyższe nieuzupełnienie materiału dowodowego stanowi naruszenie art. 153 p.p.s.a. oraz art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Z tych przyczyn tut. Sąd uwzględnił skargę uznając, że także jest związany zaleceniem zawartym w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia [...] r. sygn. akt I SA/Bd 604/21, które przez organ nie zostało wykonane.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ powołuje się na okoliczność, że o doręczeniu w dniu [...] r. decyzji z dnia [...] r. świadczy UPD – Urzędowe Poświadczenie Doręczenia wystawione przez platformę PUE ZUS o identyfikatorze: 206574841. Znajduje się ono w aktach sprawy administracyjnej (k. 82).

Jednakże analiza treści tego potwierdzenia wskazuje, że dotyczy ono dokumentu o identyfikatorze: 599500385. Z kolei z dokumentu "Dane podpisu elektronicznego" (k. 13 akt admin.) wynika, że dotyczy ono pisma o identyfikatorze: 696865835. Powyższe niezgodności, wobec braku wyjaśnień organu w tym zakresie, w dalszym ciągu nie pozwalają na jednoznaczne, pozbawione wątpliwości przyjęcie, że doszło do prawidłowego doręczenia decyzji Zakładu z dnia [...] r., a tym samym do uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Organ w istocie rzeczy nie usunął zatem uchybień, na które zwrócił uwagę Sąd rozpoznając skargę od poprzedniej decyzji z dnia [...] r.

Należy również zauważyć, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] r. analizy okoliczności doręczenia decyzji z dnia [...] r. o odmowie zwolnienie z obowiązku opłacania składek, Zakład dokonał na tle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego o doręczeniach (art. 39 i 391 k.p.a.) w brzmieniu obowiązującym od dnia [...] r., podczas gdy w tym zakresie zastosowanie znajdują przepisy w brzmieniu sprzed wejścia w życie ich nowelizacji wprowadzonej art. 61 pkt 5 u.d.e., bowiem oceniane jest doręczenie sprzed tej daty. Oceny doręczenia należy dokonać według brzmienia przepisów z dnia doręczenia.

Jednocześnie, w świetle zarzutów podnoszonych w skardze w zakresie stosowanych przez organ różnych form doręczeń, organ wyjaśni przyczyny odstąpienia od doręczenia pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej w toku postępowania, mimo braku w aktach rezygnacji z tej formy doręczeń, o której mowa w art. 391 § 1d k.p.a. (w brzmieniu do dnia [...] r.) oraz powody odstąpienia od doręczenia w drodze elektronicznej w odniesieniu do zaskarżonej decyzji z dnia [...] r.

Podsumowując, organ uzupełni materiał dowodowy (jak Sąd zalecił w wyroku w sprawie I SA/Bd 604/21) o dokumenty pozwalające na wykazanie, w sposób niebudzący wątpliwości, faktu doręczenia decyzji z dnia [...] r., z uwzględnieniem występowania w sprawie pełnomocnika (na co organ wskazuje w uzasadnieniu) i dopiero wówczas ponownie oceni kwestię uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w adekwatnym dla okoliczności sprawy stanie prawnym.

W przypadku niewykazania (braku możliwości wykazania), że decyzja z dnia [...] r. została doręczona zgodnie z przepisami art. 46 k.p.a. (w brzmieniu wówczas obowiązującym i wskazanym w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Bd 604/21), organ doręczy prawidłowo tę decyzję. Doręczając ją "ponownie" organ wówczas dochowa wszystkich warunków skutecznego doręczenia pism stosownie do przepisów, jednakże już w brzmieniu obowiązującym w aktualnej dacie doręczenia. Jeżeli organ stwierdzi, że nadal nie ma podstaw do odstąpienia od zastosowania doręczenia w formie elektronicznej, wówczas decyzję z dnia [...] r. doręczy z zachowaniem tej formy, czyli elektronicznej. W przypadku zaistnienia podstaw do odstąpienia od doręczania pism w drodze elektronicznej, przy stwierdzeniu, że poprzednie doręczenie decyzji nie było skuteczne, wówczas organ doręczy sporną decyzję z dnia [...] r. w trybie innym niż elektroniczny, przewidzianym w aktualnych przepisach o doręczaniu pism.

W takiej sytuacji (tj. ponownego doręczenia decyzji z dnia [...] r.) termin do wniesienia środka zaskarżenia będzie biegł na nowo od daty skutecznego jej doręczenia. Strona skarżąca będzie miała prawo do ponownego zaskarżenia decyzji z dnia [...] r.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.