Uzasadnienie
Skarżący zwrócił się do Inne w trybie ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020r., poz.1842, ze zm.) – zwanej dalej "ustawą o COVID", z wnioskiem o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne za okres od kwietnia do maja 2020 r.
Decyzją z [...] lipca 2020 r. Inne powołując art. 31zq ust. 7, art. 31zo ust. 1 oraz art. 31zq ust. 1 i 3 ustawy o COVID odmówił Skarżącemu prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu ww. składek.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy na skutek złożonego przez Stronę wniosku, decyzją z dnia [...] września 2020 r. Inne utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2020 r. odmawiającą Skarżącemu prawa do zwolnienia z opłacania składek za okres od kwietnia do maja 2020 r. W uzasadnieniu organ przywołał treść art. 31zq ust. 1 i 3 ustawy o COVID, na podstawie których płatnik składek, który ubiega się o zwolnienie z opłacenia składek, zobowiązany jest przesyłać do ZUS dokumenty rozliczeniowe za marzec, kwiecień i maj 2020 r. na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami jest zwolniony z obowiązku ich składania. Organ zauważył, że skoro Skarżący nie jest zwolniony z obowiązku składania dokumentów rozliczeniowych, to złożenie ww. dokumentów nie później niż do 30 czerwca 2020 r. stanowiło warunek zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek.
Zakład podał, że jak wynika z zapisów zaewidencjonowanych w Kompleksowym Systemie Informatycznym ZUS, wymagane dokumenty Skarżący złożył [...] lipca 2020 r., a więc po obowiązującym terminie. W związku z powyższym, w ocenie organu, brak jest podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji.
W skardze do tut. Sądu Skarżący zwrócił się z prośbą o przywrócenie zwolnień z opłacania składek za kwiecień i maj 2020 r. Podniósł, że dokumenty zostały złożone [...].07.2020 r., pomimo obowiązującego terminu do 30.06.2020 r. Wyjaśnił, że w związku z trwającą epidemią nie zwolnił pracownika, któremu również wypłacał wynagrodzenie, chociaż firma nie wykonywała żadnych zleceń oraz nie miała przychodów za w/w okres. W tej sytuacji Skarżący wniósł o pozytywne rozpatrzenie jego skargi oraz zwolnienie z opłacania składek za kwiecień oraz maj 2020 r., co ułatwiłoby dalsze funkcjonowanie firmy oraz utrzymanie stanowiska pracy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje.
Na wstępie zaznaczenia wymaga, że wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych ustaw (Dz. U. poz. 1090). Zgodnie z nim, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z [...] lipca 2021 r. oraz [...] i [...] sierpnia 2021 r. skierowano sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Skarżący został poinformowany o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne, o dostępie do informacji o sprawie w wykazie spraw sądowych e-Wokanda pod wskazanym adresem oraz o możliwości wypowiedzenia się w sprawie w terminie 10 dni od dnia doręczenia pisma.
Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako: p.p.s.a.), wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu nakazującym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.
W niniejszej sprawie organ przyjął, że Skarżący nie złożył dokumentów rozliczeniowych za kwiecień i maj 2020 r. w terminie do dnia 30 czerwca 2020 r. Uznał, że Skarżącemu nie przysługuje zwolnienie z obowiązku opłacania składek. Strony są zgodne, że złożenie deklaracji miało miejsce [...] lipca 2020 r.
Podać należy, że w myśl art. 31zo ust. 1 ustawy o COVID na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek:
- 1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r.,
- 2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020r.,
- 3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r.
- - zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych.
Z kolei art. 31zq ust. 1-4 ustawy o COVID-19 wprowadza obowiązek składania deklaracji rozliczeniowych i imiennych raportów miesięcznych. Stosownie do treści art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba, że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania.
Jak zasadnie wskazał WSA w Poznaniu w wyroku z 14 lipca 2021 r. sygn. akt III SA/Po 940/20, a który to pogląd tut. Sąd podziela, w art. 47 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 266, z późn. zm.), dalej jako: u.s.u.s., uregulowana jest kwestia terminów i sposób realizacji obowiązków przez płatnika składek. W istocie nie ma możliwości zwolnienia od obowiązku opłacenia składek, bez ustalenia podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne. W u.s.u.s. jest uregulowana kwestia zwolnienia z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych za kolejny miesiąc. Rozstrzygnięcie kwestii deklaracji rozliczeniowej jest związane ze stosowaniem prawa materialnego. Bez ustalenia podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne za dany okres, nie jest możliwe zwolnienie z płacenia składek.
W powyższym stanie prawnym została wydana zaskarżona decyzja Inne utrzymująca w mocy poprzedzającą ją decyzję odmawiającą prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za kwiecień i maj 2020 r. W tym względzie należy podkreślić, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 123 u.s.u.s. oraz art. 180 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej jako k.p.a., miały zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym zasady ogólne. Stanowią one między innymi, że organy administracji publicznej obowiązane są: stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 k.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a.).
W ocenie tut. Sądu w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 9 k.p.a., którym to ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; także czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, a to poprzez udzielanie im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (wyrok WSA w Olsztynie z 24 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 805/20). W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a. polega między innymi na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści żądanej przez stronę (por. wyrok NSA z 6 września 2001 r., sygn. akt V SA 44/01).
Ponadto obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (por. wyrok NSA z 25 czerwca 1997 r., sygn. akt SA/Lu 2087/95).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że w następstwie złożenia wniosku z [...] kwietnia 2020 r. doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym, kierując się zasadą informowania stron wyrażoną w art. 9 k.p.a., organ powinien był czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W tym celu, jak tego wymaga art. 9 k.p.a., organ powinien był – w rozsądnym terminie – udzielić Skarżącemu należytego i wyczerpującego wyjaśnienia m. in. o okolicznościach prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, a więc konkretnie wskazać jakich dokumentów brakuje, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony (wyrok WSA w Olsztynie z 24 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 805/20). W rozpoznawanej sprawie organ nie udzielił stronie przed dniem 30 czerwca 2020 r. wyjaśnień, że warunkiem pozytywnego załatwienia wniosku jest złożenie brakujących dokumentów rozliczeniowych (deklaracji) i wydał decyzję odmowną.
Zwrócić również należy uwagę, że Skarżący występował bez profesjonalnego pełnomocnika. Natomiast norma postępowania zawarta w art. 9 k.p.a. zobowiązuje organ do udzielania stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek z urzędu, a nie tylko na wniosek, zaś to wszystko w celu ochrony strony przed negatywnymi konsekwencjami braku wiedzy co do obowiązującego prawa. Tym samym doszło do naruszenia art. 9 k.p.a. Wbrew bowiem nakazowi wynikającemu z przywołanego przepisu art. 9 k.p.a., organ nie poinformował strony nie tylko należycie i wyczerpująco o okolicznościach faktycznych i prawnych, ale w ogóle nie podjął jakichkolwiek kroków w celu udzielenia takiej informacji stronie, nie wezwał jej do złożenia wymaganych dokumentów, które miały wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, i nie czuwał tym samym, aby strona nie poniosła szkody na skutek swojej nieświadomości prawnej.
W aktach sprawy brak jest dowodów, które mogłyby choć pośrednio świadczyć o tym, że organ podjął starania by w porę poinformować Skarżącego, że bez złożenia brakujących dokumentów jego wniosek nie będzie pozytywnie rozpatrzony. Brak ten, który w toku postępowania w porę nie został stronie zasygnalizowany przez organ, ostatecznie spowodował negatywne rozpatrzenie jego wniosku. Jest to o tyle istotne, że gdyby nastąpiło to jeszcze przed 30 czerwca 2020 r., wówczas Skarżący miałby szansę dotrzymać terminu i złożyć wymaganą dokumentację. Organ powinien był o to zadbać i zweryfikować, czy wniosek jest kompletny oraz czy zostały spełnione wszystkie wymogi formalne. Zwłaszcza, że zgodnie z powołanym wyżej przepisem art. 12 § 1 k.p.a., organ był zobligowany działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na skutek takiego działania organu doszło do naruszenia obowiązku wynikającego z art. 79a § 1 k.p.a., na podstawie którego w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania dokumentacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.
Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie zaskarżania rozstrzygnięć (por. wyroki WSA w Szczecinie: z 23 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 239/19, z 11 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 864/20).
Oczywiście tut. Sąd dostrzega, że w świetle art. 15zzzzzn pkt 1 ustawy o COVID w okresie stanu epidemii, w szczególności, gdy urząd administracji obsługujący organ administracji publicznej wykonuje zadania w sposób wyłączający bezpośrednią obsługę interesantów, organ administracji publicznej może odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a. także w przypadku, gdy wszystkie strony zrzekły się swego prawa. Jak wynika z danych powszechnie dostępnych – strona internetowa ZUS (www.zus.pl) – ZUS od 4 maja 2020 r. przywrócił standardową obsługę klientów w placówkach Zakładu, zachęcając jedynie do załatwiania spraw w ZUS "bez wychodzenia z domu", przez portal Platformy Usług Elektronicznych. Zatem organ powinien był realizować – od 4 maja 2020r. – uregulowaną w przywołanym powyżej art. 10 k.p.a. zasadę czynnego udziału strony w toku prowadzonego postępowania w sprawie.
Zauważyć przy tym trzeba, że jeśli organ odstępuje od zasad określonych w art. 10 § 1 i wytycznych z art. 79a § 1 k.p.a. (co może nastąpić w sytuacji przewidzianej w art. 10 § 2 k.p.a.), to w myśl art. 10 § 3 k.p.a. jest zobowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny takiego odstąpienia. Tymczasem takiej adnotacji w aktach brak. Z akt badanej sprawy nie wynika, aby przed wydaniem decyzji odmownej, ZUS umożliwił stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; nie wyjaśnił również stronie przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, co w tym przypadku skutkowało wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem Skarżącego.
Uznać zatem należy, że wykazane naruszenie art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając ponownie sprawę, w związku z naruszeniem wskazanych przepisów, organ weźmie pod uwagę, że niezależnie od dokonanych w tym zakresie ustaleń, nie dające się usunąć wątpliwości w koniecznym dla załatwienia meritum sprawy zakresie, organ rozstrzygnie na korzyść Skarżącego, stosownie do art. 81a k.p.a., mając na uwadze okoliczności towarzyszące złożeniu wniosku (stan epidemii COVID-19), charakter sprawy, a w szczególności dobro i interes strony, to jest pominie brak wpływu dokumentów do ZUS do 30 czerwca 2020 r. jako okoliczność wpływającą na rozstrzygnięcie o zasadności wniosku o zwolnienie z opłacania składek (złożenie [...] lipca 2020 r.).
Sąd zawraca uwagę na obowiązujący od 16 grudnia 2020 r. art. 15zzzzzn2 ust. 1 i ust. 2 ustawy COVID-19, zgodnie z którymi w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów:
- 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej,
- 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki,
- 3) przedawnienia,
- 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie,
- 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony,
- 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju
- - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu.
W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu.
Ww. przepisy wprost uwzględniają sytuację, w której strona uchybiła terminowi do dokonania czynności kształtującej jej prawa i obowiązki. Choć przepisy te weszły w życie w dniu następującym po dniu ogłoszenia, to obejmują zdarzenia, które miały miejsce: "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". Stan epidemii został zaś ogłoszony od 20 marca 2020 r. na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491). Sąd dostrzega, że w dacie wydania decyzji przepisy art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID nie obowiązywały, jednak wskazują one na dostrzeżenie przez ustawodawcę konieczności wprowadzenia tej regulacji prawnej mającej chronić wnioskodawców przed utratą m.in. zwolnienia.
Tym samym wyznaczają kierunek, który powinien być uwzględniany przy stosowaniu choćby zwolnień przewidzianych ustawą o COVID. Potwierdza to tylko słuszność stanowiska o konieczności informowania wnioskodawców przed wydaniem decyzji o niezłożeniu wymaganego dokumentu i skutkach z tym związanych.
Zdaniem tut. Sądu uchybienia w toku postępowania ze strony organu nie mogą negatywnie wpływać na prawa strony, nawet jeżeli ona nie złożyła od razu deklaracji w terminie. Sąd ma na uwadze dobro Skarżącego w postaci prawa do zwolnienia z opłacenia składek w tym trudnym okresie stanu pandemii. Dlatego przestrzeganie przez organ wskazanych przepisów k.p.a. przez organ musi być dokonywane skrupulatnie, aby umożliwić zainteresowanym spełnienie warunków zwolnienia.
Wobec powyższego, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.