Postanowienie WSA w Bydgoszczy z 20 września 2022 r., I SA/Bd 466/22

Sąd

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy

Rozpoznanie

w dniu 20 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym

Sprawa

sprawy ze skargi C. N. i B. Ż. Sp. o.o. w Ł. na czynność Prezydenta Miasta Bydgoszczy w przedmiocie wystąpienia pokontrolnego postanawia: odrzucić skargę

Skład

Sędzia WSA Agnieszka Olesińska

Uzasadnienie

Pismem z dnia 5 lipca 2022 r. C. N. i B. Ż. Sp. z o.o. w Ł. (skarżąca) wniosła skargę na czynność w postaci wystąpienia pokontrolnego dokonaną przez organ - Zarząd Powiatu Radomszczańskiego, w postaci wystąpienia pokontrolnego w sprawie kontroli wykorzystania i rozliczania dotacji udzielonych w latach 2017-2019 r. dla C. N. i B. "Ż." Sp. z o.o. będącego organem prowadzącym dla szkół prowadzonych na terenie Miasta Bydgoszczy z dnia 29 lipca 2022 r. w sprawie znak: WE-IX.1711.11.45.2020, doręczonego skarżącej w dniu 05 sierpnia 2022 r.

Zdaniem skarżącej przez dokonaną czynność doszło do naruszenia

1. art. 90 ust. 3 oraz 3d ustawy o systemie oświaty, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że dotacja w okresie 01.01-31.12.2017 r. pobrana została w nadmiernej wysokości oraz wydatkowana niezgodnie z przeznaczeniem, podczas gdy dotacja została pobrana w prawidłowej wysokości i wydatkowana zgodnie z przeznaczeniem, tj. zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami
2. art. 35 w zw. z art. 26 ust. 2 u.f.z.o. poprzez ich błędną wykładnie i uznanie, że dotacja w latach 2018-2019 wydatkowana była niezgodnie z przeznaczeniem i pobrana w nadmiernej wysokości, podczas gdy wszystkie wydatki poniesione przez Skarżącą mieszczą się w dyspozycji art. 35 u.f.z.o, a dotacja pobrana została zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W związku z tym skarżąca wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności.

Zdaniem skarżącej działanie organu stanowi zaskarżalną czynność z zakresu administracji publicznej z administracji publicznej dotyczącą stwierdzenia obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) – dalej p.p.s.a. Mimo iż wynik kontroli sam w sobie nie stanowi formalnego rozstrzygnięcia sprawy - w szczególności nie jest decyzją administracyjną, nie jest władczym rozstrzygnięciem organu administracji publicznej, nie służą od niego żadne zwyczajne środki odwoławcze, to jednak wystąpienie pokontrolne, jeśli stwierdza określone uchybienia i wskazuje na obowiązek ich usunięcia - jest czynnością materialno-techniczną administracji dotyczącą stwierdzenia obowiązku wynikającego z przepisów prawa. W związku z powyższym może podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe, działanie organu może stanowić zaskarżalną czynność z zakresu administracji publicznej, w przypadku gdy czynność taka pozostaje w związku ze sferą praw i obowiązków kontrolowanego, w szczególności gdy przepis prawa nakłada na kontrolowanego obowiązek podjęcia określonych działań. Na gruncie sprawy, w wystosowanym wystąpieniu pokontrolnym, organ zobowiązał skarżącą do wykonania do zwrotu określonej kwoty dotacji pod rygorem negatywnych skutków. Skarżąca podkreśliła, że samo przeprowadzenie kontroli nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, gdyż nie rodzi po stronie kontrolowanego praw lub obowiązków, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jednak jego wynik w postaci wystąpienia pokontrolnego już tak.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ze względu na niedopuszczalność drogi sądowej, a z ostrożności procesowej o oddalenie skargi wobec jej bezzasadności. Zdaniem organu "Wystąpienie pokontrolne" kończy etap kontroli i w przypadku braku dobrowolnego zwrotu zakwestionowanej kwoty dotacji przez stronę kontrolowaną stanowi podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania rozstrzygnięcia, które dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia może być poddane kontroli sądu administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu.

Na wstępne należy zauważyć, na co słusznie zwrócił uwagę organ w odpowiedzi na skargę, że skarżąca w treści skargi błędnie oznaczyła organ jako "Zarząd Powiatu Radomszczańskiego". Niemniej z treści skargi wynika, iż organem jest Prezydent Miasta Bydgoszczy, a skarżoną czynnością jest "Wystąpienie pokontrolne" z dnia 29 lipca 2022 r. w sprawie znak: WE-1711.1145.2020 (doręczone skarżącej w dniu 5 sierpnia 2022 r.) w sprawie kontroli pobrania i wykorzystania dotacji udzielonych w latach 2017-2019 dla C. N. i B. "Ż." sp. z o.o. będącego organem prowadzącym dla szkół prowadzonych na terenie Miasta Bydgoszczy.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1-8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty, czynności, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach wymienionych enumeratywnie w treści tego przepisu.

W niniejszej sprawie skarżąca uczyniła przedmiotem skargi do sądu wystąpienie pokontrolne, wydane przez Prezydenta Miasta Bydgoszczy w oparciu o § 14 ust. 1 Regulaminu stanowiącego załącznik Nr 1 do Uchwały Nr XII/233/19 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 29 maja 2019 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla placówek wychowania przedszkolnego, szkół i poradni psychologiczno-pedagogicznych prowadzonych na terenie Bydgoszczy przez inne niż Miasto Bydgoszcz osoby prawne lub osoby fizyczne oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania (Dz. Urz. Woj. Kuj. - Pom. z 2019 r. poz. 2289; dalej Uchwała). W szkołach prowadzonych przez C. N. i B. "Ż." sp. z o.o. przeprowadzono kontrolę w zakresie prawidłowości podawania liczby uczniów do systemu Obsługi Dotacji dla Placówek Niepublicznych, na których organ dotujący przekazywał w okresie od 1 stycznia 2017 r. do 31 grudnia 2019 r. dotacje oświatowe oraz prawidłowości wykorzystania dotacji w okresie od 1 stycznia 2017 r. do 31 grudnia 2019 r.

Zdaniem Sądu zaskarżone przez stronę pismo z 29 lipca 2022 r. jest swoistego rodzaju informacją o wyniku kontroli ustalonym w toku procedury kontrolnej, w tym po rozpatrzeniu zastrzeżeń złożonych przez stronę do protokołu kontroli. Pismo to stanowi wyłącznie informację o wynikach przeprowadzonej kontroli a podstawą jego wydania był art. 36 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1930) – dalej jako: "u.f.z.o." w związku z § 11 ust. 1 regulaminu stanowiącego załącznik Nr 1 do cyt. uchwały Rady Miasta Bydgoszczy. W przypadku nieprawidłowości mających wpływ na wysokość przyznanej lub wykorzystanej dotacji, organ dotujący zaleca wpłacić dotację pobraną w nadmiernej wysokości, dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem oraz dotację niewykorzystaną do końca roku budżetowego. Organ wskazał również inne zalecenia dotyczące ubiegania się i wykorzystywania dotacji.

W świetle powyższego, w ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, że przedmiot skargi stanowiący ww. pismo nie jest decyzją, postanowieniem, aktem prawa miejscowego, aktem nadzoru czy też pisemną interpretacją podatkową. Rozważenia wymaga natomiast, czy stanowi ono akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, orzekając w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052; dalej jako: "k.p.a."), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105; dalej jako: "O.p."), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.; dalej jako "K.A.S.") oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

W orzecznictwie, jak i doktrynie na gruncie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przyjmuje się, że wynik kontroli może być czynnością z zakresu administracji publicznej, o ile dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wyjaśnić przy tym należy, że akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., charakteryzują się tym, że są podejmowane w sprawie indywidualnej, skierowane do oznaczonego podmiotu, dotyczą uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt lub czynność dotyczy, jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Nadto akty te i czynności charakteryzuje element władztwa administracyjnego, rozumiany jako jednostronność działania organu wykonującego administrację publiczną, a także muszą być one z zakresu administracji publicznej (por. postanowienie NSA z 16 września 2010 r., sygn. akt II FSK 1608/10). Czynność z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest działaniem faktycznym adresowanym do jednostki usytuowanej poza aparatem administracyjnym, którego podjęcie wywołuje następstwo w postaci nabycia uprawnienia (lub nałożenia obowiązku) (zob. wyrok NSA z 26 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1457/19). Czynność z zakresu administracji publicznej powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określonych uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego. Musi ona wywoływać dla określonego podmiotu skutki prawne, a więc w sposób prawnie wiążący wpływać na jej sytuację prawną. Musi więc istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzaniem (oraz ich odmowami) a możliwością realizacji uprawnienia (por. wyrok WSA w Gliwicach z 6.02.2020 r., sygn. akt I SA/Gl 686/19).

Rozważając, czy zaskarżone pismo miało charakter aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zauważyć zatem należy, iż przepis ten wymaga, aby ów akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczył uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Musi zatem istnieć ścisły i bezpośredni związek pomiędzy czynnością a możliwością realizacji uprawnień bądź obowiązków będących przedmiotem tej czynności.

Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie takiego związku nie można stwierdzić. Zaskarżone pismo nie jest władczą formą działań administracji, nie rozstrzyga w sposób władczy o prawach i obowiązkach kontrolowanej jednostki, a stanowi jedynie opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości wraz z określeniem sposobu ich usunięcia.

Zagadnienie powyższe było przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2000 r., sygn. akt FPS 13/00, w której sformułowano tezę, że "wynik kontroli, który - nie wykraczając poza granice ukształtowane przepisami art. 24 ust. 2 pkt 2 ustawy o kontroli skarbowej - wskazuje wyłącznie określone uchybienia oraz dokonuje ustaleń faktycznych, a tym samym nie dotyczy przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia bądź obowiązku wynikających z przepisów prawa, nie podlega zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego". Pogląd ten został podtrzymany w późniejszym orzecznictwie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 12 lipca 2016 r., sygn. II GSK 3150/16, wydanie wyniku kontroli może wyjątkowo stanowić zaskarżalną czynność z zakresu administracji publicznej, jednak tylko w przypadku gdy czynność taka pozostaje wprost i bezpośrednio w związku ze sferą praw i obowiązków kontrolowanego, w szczególności, gdy u podstaw nałożonego wynikiem kontroli określonego obowiązku leży obowiązujący przepis prawa. Wynik kontroli, który wskazuje wyłącznie określone uchybienia oraz dokonuje ustaleń faktycznych, a tym samym nie dotyczy przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia bądź obowiązku wynikających z przepisów prawa, nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. NSA w pełni zgodził się z zawartą w uzasadnieniu ww. uchwały tezą, że - co do zasady - wynik kontroli zawiera tylko ustalenia, które same w sobie nie kreują nowej sytuacji prawnej w ten sposób, że nie są sprzężone z dyspozycjami dotyczącymi sfery praw i obowiązków kontrolowanego. Adresat takiego wyniku może bronić swojego interesu prawnego w innym postępowaniu, w którym zawarte w wyniku kontroli ustalenia mogłyby zostać wykorzystane.

W kwestii zaskarżalności wyniku kontroli wypowiedział się także Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu postanowienia z 20 października 2014 r., sygn. akt TS 186/14 (publ. OTK ZU B/2016, poz. 117), stwierdził m.in., że "sporządzenie wyniku kontroli - zawierającego wyłącznie ustalenia faktyczne, bez określenia obowiązków podmiotu kontrolowanego - jest tylko czynnością materialno-techniczną oraz środkiem dowodowym, który może zostać wykorzystany w innym postępowaniu, w którym jego treść może być podważana za pomocą innych środków dowodowych. Nie wywiera zatem bezpośrednich skutków prawnych dla kontrolowanego. Jakkolwiek niewątpliwie taki wynik kontroli może mieć w przyszłości wpływ na sytuację prawną spółki, to jednak sam nie powoduje jeszcze żadnych konsekwencji prawnych, a w szczególności podatkowych. Trybunał zauważa, że każdy wynik kontroli, jeśli zawiera stwierdzenie jakieś nieprawidłowości, wpływa pośrednio na sytuację podmiotu kontrolowanego. Niemniej jednak jest to związane z samą istotą tego typu czynności. Aby taki wynik podlegał zaskarżeniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ów wpływ musi mieć charakter ścisły w tym znaczeniu, że sam wynik kontroli ma być bezpośrednią i wystarczającą podstawą nie tylko do nałożenia obowiązków na podmiot kontrolowany, ale także do prowadzenia egzekucji. Wtedy bowiem dochodzi do wkroczenia wyniku kontroli w materię decyzyjną zastrzeżoną w postępowaniu administracyjnym zasadniczo dla aktu administracyjnego wydanego formie decyzji."

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organ kontroli w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 29 lipca 2022 r. nie nałożył na stronę w sposób władczy żadnych obowiązków. Dokument ten nie jest bowiem bezpośrednią i wystarczającą podstawą do nałożenia obowiązków na podmiot kontrolowany, czy też prowadzenia egzekucji do prowadzenia egzekucji. Jest elementem postępowania kontrolnego odnoszącym się wyłącznie do ustaleń faktycznych poczynionych w trakcie postępowania kontrolnego. Zaskarżone w niniejszej sprawie wystąpienie pokontrolne nie stanowi aktu, który kształtuje prawa i obowiązki strony, a jedynie stanowi środek dowodowy, który może być wykorzystany w innym postępowaniu, przy czym ustalenia w nim zawarte mogą być kwestionowane przez stronę tego postępowania. Organ jedynie zaleca zwrot dotacji na zasadzie dobrowolności.

Wystąpienie pokontrolne kończy etap kontroli i w przypadku braku dobrowolnego zwrotu przez stronę dotacji, bądź braku przestrzegania innych zaleceń zawartych we wnioskach pokontrolnych, stanowić będzie podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania rozstrzygnięcia, które dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia może być poddane kontroli sądu administracyjnego (postanowienie NSA z 12 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2250/16, oraz postanowienie NSA z 18 sierpnia 2015 r., sygn. akt II GSK 1591/15).

Resumując, w ocenie Sądu, zaskarżone wystąpienie pokontrolne jako wyłącznie informujące o dostrzeżonych nieprawidłowościach, nie może podlegać kognicji sądu administracyjnego, gdyż nie nakłada na kontrolowanego jakichkolwiek obowiązków i nie nadaje mu jakichkolwiek uprawnień. Zaskarżone pismo 29 lipca 2022 r. nie jest władczą formą działań administracji, nie rozstrzyga w sposób władczy o prawach i obowiązkach kontrolowanej jednostki, a stanowi jedynie odniesienie się organu do stwierdzonych podczas kontroli uchybień i nieprawidłowości wraz z określeniem sposobu ich usunięcia. Dopiero ewentualna decyzja administracyjna będzie aktem mogącym podlegać kontroli sądowej z mocy art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w odrębnym postępowaniu, jeżeli strona takie postępowanie zainicjuje. Dopiero akt administracyjny wydany już po zakończeniu kontroli i z uwzględnieniem informacji zebranych w jej toku, może być kwestionowany przez kontrolowanego w trybie przewidzianym prawem (por. wyrok WSA w Gliwicach z 6 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Gl 703/12).

W związku z powyższym Sad działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.