Uzasadnienie
W dniu [...] lutego 2021 r. skarżąca złożyła wniosek o dofinansowanie dla przedsięwzięcia pn. "O. ".
W wyniku przeprowadzonego postępowania, pismem z dnia [...] marca 2021 r. K. Agencja Innowacji spółka z o.o. (dalej: "KPAI") wskazała, iż odwołanie od wyników oceny merytorycznej pozostaje bez rozpatrzenia jako niespełniające innych wymogów określonych w procedurze odwoławczej, tj. w § 11 ust. 5 i 6 regulaminu wewnętrznego KPAI.
Przedsiębiorca pismem z dnia [...] marca 2021 r. złożył protest od negatywnej decyzji w przedmiocie wniosku o dofinansowanie adresowany do Urzędu Marszałkowskiego Województwa K.-P. - Departament Wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego, a następnie pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. wniósł do organu "Ponaglenie na rozpoznanie wniosku o dofinansowanie nr [...]".
P. z dnia [...] lipca 2021 r. Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa K.-P. poinformowała, że art. 41 ust 1, art. 53 ust 1,art. 55, czy art. 61 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 818, dalej: "u.z.r.p.") nie mają zastosowania w sprawie. Organ podniósł, że podmioty wybierane w naborze ogłaszanym przez KPAI składają wniosek o powierzenie grantu, którego nie należy mylić z wnioskiem o dofinansowanie projektu. Zgodnie ze stanowiskiem organu istotą projektu grantowego jest takie skumulowanie działań podobnych rodzajowo i delegowanie ich beneficjentowi, aby zmniejszyć obciążenie administracyjne po stronie Instytucji Zarządzającej i ukierunkować proces wdrażania do instytucji kompetentnej merytorycznie przy zachowaniu wszystkich elementów zabezpieczających system wdrażania środków oraz uwzględnieniu ryzyka.
Według organu beneficjent tworzy kryteria i procedury, a Instytucja Zarządzająca poddaje je analizie i zatwierdza. Zdaniem organu, sposób rozstrzygnięcia protestu skarżącego nie jest żadną z czynności objętych art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), zatem ewentualna skarga skarżącego winna zostać odrzucona na podstawie art. 58 ust. 1 p.p.s.a.
P. z dnia [...] sierpnia 2021 r. przedsiębiorca złożył skargę na decyzję negatywną w przedmiocie wniosku o dofinansowanie, przy czym zaznaczył, że jako decyzję traktuje pismo otrzymane w dniu [...] lipca 2021 r. W skardze zarzucono:
- I. naruszenie przepisów postępowania w postaci:
- 1) art. 38 ust. 1 pkt 1 u.z.r.p. w zw. z art. 53 ust. 1 u.z.r.p. w zw. z art. 55 ust. pkt 1 u.z.r.p. poprzez nieuwzględnienie protestu i niewłaściwe uznanie, jakoby skarżącej nie przysługiwało prawo do wniesienia środka zaskarżenia, z uwagi na pozakonkursowy tryb przyznawania dofinansowania, w sytuacji gdy z umowy o dofinansowanie projektu grantowego, dokumentacji konkursowej, w tym regulaminu KPAI, jak i sposobu wyboru projektów do dofinansowania, jednoznacznie wynika, iż wybór projektów nastąpił w wyniku przeprowadzenia procedury konkursowej;
- 2) art. 41 ust. 2 pkt 10 u.z.r.p. w zw. z § 11 ust. 5 i 6 regulaminu KPAI w zw. z art. 58 ust. 2 pkt 2 u.z.r.p. poprzez nieuwzględnienie protestu pomimo bezpodstawnego pozostawienia odwołania bez rozpoznania przez KPAI, w sytuacji gdy zostały przez skarżącą podniesione zarzuty natury merytorycznej;
- 3) art. 45 ust. 5 pkt 1, 2 i 3 u.z.r.p. w zw. z art. 58 ust. 2 pkt 2 u.z.r.p. w zw. z art. 54 ust. 2 pkt 2 u.z.r.p. poprzez nieuwzględnienie protestu przez organ II instancji, pomimo nie zawarcia przez KPAI informacji w zakresie pouczenia określającego termin do wniesienia protestu i instytucji, do której należy wnieść protest, jak również o wymogach formalnych protestu;
- II. błędy natury merytorycznej, tj.:
- 1) bezpodstawne wskazanie, jakoby skarżąca nie wskazała celu projektu, oraz nie oszacowała liczbowo wielkości planowanego do osiągnięcia celu - w sytuacji gdy wniosek skarżącej takie informacje zawiera;
- 2) bezpodstawne wskazanie, jakoby skarżąca nie zleciła prac badawczych podmiotom niezbędnym do opracowania przedmiotu projektu - w sytuacji gdy skarżąca prowadzi wieloletnią działalność w zakresie prac B+R, oraz zatrudnia specjalistów z tej dziedziny;
- 3) bezpodstawne uznanie, jakoby ilość 25-40 zamówień na ładowarki typu "W. " już w pierwszym półroczu od wdrożenia była mało konkretną oraz abstrakcyjną.
W oparciu o powyższe zarzuty strona wniosła o stwierdzenie, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazanie sprawy do rozpatrzenia ponownie przez właściwą instytucję.
P. z dnia [...] sierpnia 2021 r. R. P. zawiadomił Sąd o wstąpieniu do postępowania i przedstawił własne stanowisko w sprawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o uznanie skargi za bezzasadną i oddalenie jej w całości, podtrzymując argumentację dotychczas prezentowaną w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli inne ustawy nie stanowią inaczej.
Przystępując do rozpoznania sprawy, sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia. Należy zauważyć, że w myśl art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] maja 2016 r. KPAI złożyła wniosek o dofinansowanie projektu nr [...] pn. "Fundusz Badań i Wdrożeń". Wobec spełnienia przewidzianych prawem kryteriów w dniu [...] grudnia 2016 r. Marszałek Województwa, pełniący funkcję Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa K.-P. (dalej: "IZ RPO WK-P"), zawarł z KPAI umowę o dofinansowanie nr [...] w ramach Osi priorytetowej 1. Wzmocnienie innowacyjności i konkurencyjności gospodarki regionu, Działania 1.2 Promowanie inwestycji przedsiębiorstw w badania i innowacje, Poddziałania 1.2.1. Wsparcie procesów badawczo-rozwojowych. Dofinansowanie zostało przyznane na realizację celu projektu jakim było wzmocnienie konkurencyjności przedsiębiorstw na terenie województwa k. w wyniku wsparcia prowadzenia prac badawczo-rozwojowych przez przedsiębiorstwa oraz wsparcia uzyskania ochrony własności przemysłowej.
Pomoc udzielana miała być w formie grantów. Dofinansowanie mogły otrzymać wyłącznie przedsiębiorstwa z sektora MŚP prowadzące działalność gospodarczą oraz mające siedzibę lub oddział na terenie województwa k., przy czym warunkiem otrzymania dofinansowania była komercjalizacja wyników prac B+R. Ponadto dofinansowane przedsięwzięcie musiało być realizowane na terenie województwa k. oraz wpisywać się w założenia regionalnej strategii inteligentnej specjalizacji województwa k..
W ramach ww. projektu, Z. spółka z o.o., w dniu [...] lutego 2021 r., złożyła do KPAI wniosek o dofinansowanie nr [...] dla przedsięwzięcia pn. "O. ". Po analizie przedmiotowego wniosku KPAI, pismem z dnia [...] marca 2021 r., poinformowało spółkę, że ww. wniosek o dofinansowanie wprawdzie przeszedł pozytywną ocenę formalną, jednakże jest niepoprawny w zakresie spełnienia kryteriów merytorycznych określonych w załączniku nr [...] do regulaminu wewnętrznego KPAI dla organizacji konkursów w ramach "Funduszu Badań i Wdrożeń", dlatego też przedsięwzięcie uzyskało wynik negatywny w zakresie oceny merytorycznej obligatoryjnej na etapie składania wniosków. Wskazane pismo zawierało pouczenie o możliwości wniesienia odwołania. Korzystając z tego prawa, nie zgadzając się z negatywną oceną merytoryczną, skarżąca pismem z dnia [...] marca 2021 r. złożyła odwołanie. Z uwagi jednak na niespełnienia warunków określonych w § 11 ust. 5 i 6 wskazanego regulaminu, pismem z dnia [...] marca 2021 r. odwołanie to zostało pozostawione bez rozpatrzenia.
Następnie spółka, powołując się na przepis art. 54 ust. 1 u.z.r.p., pismem z dnia [...] marca 2021 r. wniosła protest adresowany do Urzędu Marszałkowskiego w T., Departamentu Wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego. P. z dnia [...] kwietnia 2021 r. IZ RPO WK-P przekazała ww. protest do KPAI celem jego rozstrzygnięcia i poinformowania organu o sposobie zakończenia sprawy. Wobec powyższego, skarżąca najpierw pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. wniosła do Urzędu Marszałkowskiego w T. "Ponaglenie na rozpoznanie wniosku o dofinansowanie nr [...] [...]", a na pismo IZ RPO WK-P z dnia [...] lipca 2021 r., [...] stanowiące odpowiedź na powyższe ponaglenie, złożyła skargę do WSA w Bydgoszczy.
Zauważyć należy, że wskazana ustawa o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 określa ogólne reguły postępowania dotyczące wyboru projektów do dofinansowania. Wybór projektów do dofinansowania następuje w trybie konkursowym lub pozakonkursowym (art. 38 ust. 1 u.z.r.p.). W art. 37 ust. 1 u.z.r.p. określone zostały zasady normatywne dotyczące wyboru projektów, który ma być przeprowadzony w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. W art. 35 i art. 36 u.z.r.p. uregulowano zasady realizacji projektów grantowych. Istotą projektu grantowego jest powierzenie beneficjentowi projektu granatowego przez właściwą instytucję realizacji projektu, w ramach którego dokonuje się wyboru beneficjentów ostatecznych dofinansowania (grantobiorców).
Beneficjent projektu grantowego nie realizuje więc bezpośrednio celów danego projektu operacyjnego, lecz wykonuje de facto funkcję instytucji właściwej do wyboru projektów w rozumieniu art. 37 ust. 1 u.z.r.p. Wskaźniki projektu powiązane z wymienionymi celami będą wypełniane poprzez działania grantobiorców (por. J. Ostałowski (w:) Komentarz do ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, pod red. R. Poździk, Komentarz do art. 35, LEX).
Jednocześnie podkreślić jednocześnie należy, NSA w postanowieniu z dnia 4 marca 2021 r., I GSK 139/21 uznał, że do spraw związanych z projektami wybieranymi w trybie pozakonkursowym będzie miał zastosowanie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Stanowisko powyższe jest akceptowane także w innych orzeczeniach sądów administracyjnych (por. postanowienie NSA z dnia 5 lipca 2016 r., II GSK 1542/16; wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 grudnia 2020 r., V SA/Wa 1608/20; wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim: z dnia 22 czerwca 2021 r., I SA/Go 113/21 i z dnia 12 sierpnia 2021 r., I SA/Go 234/21).
W przywołanych orzeczeniach zwraca się uwagę na potrzebę respektowania prawa do sądu wynikającego z art. 45 Konstytucji RP w odniesieniu do rozstrzygnięć, których charakter wskazuje na jednostronne kształtowanie sytuacji prawnej wnioskodawcy. Akcentuje się znaczenie art. 37 u.z.r.p., zgodnie z którym podmiot ubiegający o dofinansowanie ma prawo do oceny jego wniosku w procedurze gwarantującej przejrzystość, rzetelność i bezstronność wyboru projektu. W świetle ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 w przypadku trybu konkursowego takimi gwarancjami są protest i skarga do sądu administracyjnego.
Natomiast w odniesieniu do trybu pozakonkursowego, ze względu na charakter informacji o negatywnej ocenie wniosku, przyjmuje się, że gwarancją taką będzie możliwość złożenia odwołania oraz dopuszczalność drogi sądowej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Na wymienione orzeczenia i zawarte w nich poglądy powołuje się też R. P. w piśmie z dnia [...] sierpnia 2021 r.
Również w piśmiennictwie wskazuje się, że negatywna ocena projektu dokonana w trybie pozakonkursowym jest aktem, który spełnia przesłanki wynikające z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i na wynik oceny takiego projektu pozakonkursowego przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. R. Poździk (w:) Komentarz do ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, pod red. R. Poździk, Komentarz do art. 48, LEX).
Sąd w składzie orzekającym akceptuje powyższe zapatrywania prawne. Wskazać jednak należy, że pismo IZ RPO WK-P z dnia [...] lipca 2021 r., stanowiące odpowiedź na ponaglenie i zaskarżone do tut. Sądu, nie jest decyzją administracyjną ani postanowieniem administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącym postępowanie, a także postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty, nie jest również postanowieniem wydanym w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Brak jest też podstaw do twierdzenia, że jest aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, czyli aktem o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie rozstrzyga się bowiem w nim kwestii zasadności bądź niezasadności przyznania skarżącej dofinansowania. Pismo to ma jedynie charakter informacyjny.
W konsekwencji nie należy ono do kategorii aktów podlegających kontroli sądowej na podstawie art. 3 § 2 p.p.s.a. Za taki akt może być natomiast uznane pismo KPAI z dnia [...] marca 2021 r., L.dz. [...], którym odwołanie skarżącej zostało pozostawione bez rozpatrzenia.
Wobec powyższego, z uwagi na to, że zaskarżone pismo IZ RPO WK-P z dnia [...] lipca 2021 r. nie podlega kontroli sądowej, wniesioną skargę, na podstawie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., należało odrzucić. O zwrocie wpisu w kwocie [...]zł, Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. s.T.Wójcik s.L.Kleczkowski s.J.Szulc