Uzasadnienie
Przedmiotem skargi A. S. (dalej: "skarżący", "strona", "wnioskodawca") jest postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Dyrektor ARMiR w T.", "organ odwoławczy", "organ II instancji") z dnia [...] października 2022 r., znak: [...] orzekające o utrzymaniu w mocy postanowienia Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w I. (dalej: "Kierownik ARMiR w I.", "organ I instancji") o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia pomocy z dnia [...] września 2022 r.
Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym sprawy.
W dniu [...] sierpnia 2022 r. strona złożyła do Biura Powiatowego ARiMR w I. wniosek o udzielenie pomocy w ramach mechanizmu "Nadzwyczajna pomoc dostosowawcza dla producentów świń". Wraz z tym wnioskiem skarżący złożył wniosek o przywrócenie terminu na złożenie wniosku o udzielenie pomocy. Swoją prośbę wnioskodawca uzasadnił brakiem możliwości złożenia wniosku w terminie na skutek braków kadrowych, wynikających z przebywania na zwolnieniu lekarskim osoby odpowiedzialnej za złożenie wniosku oraz osobistymi problemami zdrowotnymi. Do wniosku strona załączyła zaświadczenie lekarskie z [...] lipca 2022 r. stwierdzające m.in. nasilające się zaburzenia pamięci.
W dniu [...] września 2022 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w I. wydał postanowienie nr [...] o odmowie przywrócenia terminu na złożenie wniosku o udzielenie pomocy w ramach mechanizmu "Nadzwyczajna pomoc dostosowawcza dla producentów świń". W uzasadnieniu organ wskazał, że strona nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu na złożenie wniosku.
Również w dniu [...] września 2022 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w I. wydał postanowienie Nr [...]/P o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia pomocy. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że ostatecznym terminem na złożenie wniosku o udzielenie pomocy w ramach mechanizmu "Nadzwyczajna pomoc dostosowawcza dla producentów świń" był dzień 15 lipca 2022 r. stosownie do §9b ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 kwietnia 2022 r. w sprawie realizacji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań związanych z ustanowieniem nadzwyczajnej pomocy dostosowawczej dla producentów jabłek oraz producentów świń (Dz. U., poz. 879 z późn. zm.; dalej "Rozporządzenie"). Wniosek strony został natomiast złożony w dniu 03 sierpnia 2022 r. Następnie organ wskazał, iż stosownie do §9b ust. 3 Rozporządzenia w przypadku złożenia wniosku o udzielenie pomocy po dniu 15 lipca 2022 r., nie wszczyna się postępowania w sprawie o przyznanie tej pomocy.
Organ I instancji uznał zatem, że wniosek został złożony po terminie i zachodzi brak możliwości jego merytorycznego rozpoznania.
Strona wniosła zażalenie na postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia pomocy. Następnie pełnomocnik strony złożył uzupełnienie do złożonego zażalenia, wskazując w nim na stan zdrowia wnioskodawcy jako na przyczynę uchybienia terminu na złożenie wniosku.
W wyniku rozpatrzenia sprawy Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. uznał, że rozstrzygnięcie organu I instancji zostało poparte prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Organ odwoławczy nie stwierdził żadnych uchybień formalnych ani merytorycznych, które mogłyby prowadzić do podważenia rozstrzygnięcia organu I instancji.
Organ odwoławczy podkreślił, że termin złożenia wniosku o przyznanie wsparcia jest terminem zdefiniowanym w Rozporządzeniu i jest terminem materialnoprawnym. Przepisy prawa nie przewidują późniejszego terminu złożenia wniosku o udzielenie przedmiotowego wsparcia. Organ stwierdził, że prawodawca jednoznacznie określił w jakiej dacie i gdzie winien znaleźć się wniosek pomocowy w celu podjęcia jego skutecznego procedowania. Zauważył, że terminy materialne, od których zachowania zależy możliwość dochodzenia przez stronę określonego uprawnienia, nie podlegają przywróceniu, bowiem uprawnienie strony obwarowane określonym terminem, do którego może ona wszcząć postępowanie administracyjne z upływem przewidzianego terminu wygasa. Skutkiem uchybienia temu terminowi jest wygaśnięcie praw i obowiązków o charakterze materialnym.
W związku z powyższym organ odwoławczy powołując się na art. 61a § 1 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2022.2000 t.j. z dnia 2022.09.27; dalej: "k.p.a.") stwierdził, że zasadnie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w I. odmówił wszczęcia postępowania.
W dniu [...] listopada 2022 r. (data stempla pocztowego) skarżący złożył skargę na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w T. z dnia [...] października 2022 r., wnosząc o jego uchylenie w całości oraz uchylenie postanowienia Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w I. nr [...] z dnia [...] września 2022 r., a także zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi, skarżący ponownie przedstawił okoliczności sprawy i wyjaśnił, że przyczyną uchybienia terminu był stan zdrowia wnioskodawcy. Strona jest osobą przewlekle chorą – cierpi na powikłania po udarze mózgu, pozostaje pod permanentną opieką lekarską. W terminie określonym przez ustawę wnioskodawca nie był w stanie złożyć wniosku z uwagi na stan zdrowia. Skarżący podkreślił, iż w sposób uzasadniony uprawdopodobnił, że złożenie wniosku po terminie nastąpiło bez jego winy i dopełnił wszystkich warunków przywrócenia terminu wskazanych w art. 58 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR w T. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył co następuje:
Rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Na podstawie tego przepisu, sąd może rozpoznać sprawę w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W kontrolowanej sprawie zaistniała przesłanka do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Przedmiot skargi kwalifikował sprawę do kategorii, o jakich mowa w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, na podstawie tego przepisu, jest niezależne od woli stron (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1867/17). Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę złożył wniosek o skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne a Skarżący nie zajął stanowiska w tej kwestii. Zgodnie z art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sądy administracyjne dokonują kontroli aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.
Przechodząc do rozpoznania sprawy na wstępie należy rozważyć czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia, z terminem prawa materialnego, czy też proceduralnym (procesowym). Ustalenie powyższego ma zasadnicze znaczenie przy możliwości przywracania terminu do dokonania określonej czynności.
Terminem prawa materialnego jest okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków podmiotu w formie autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego lub bezpośrednio z mocy prawa. Z kolei terminem procesowym jest zaś okres do dokonania czynności procesowej przez podmioty postępowania.
Podnieść należy, że przywrócone mogą być terminy proceduralne zarówno te mające charakter terminów ustawowych, jak i terminów wyznaczonych. Terminy materialno-prawne mogą być przywrócone przepisem ustawy, a przez organ administracji jedynie wówczas, gdy możliwość taką przewidują przepisy szczególne.
Uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek w postaci wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym lub wywołuje skutek prawny materialnej trwałości ukształtowanych praw przez wyłączenie dopuszczalności uchylenia decyzji (postanowienia).
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 października 1994 r., SA/Ka 1230/94 wskazał, że instytucja przywrócenia terminu przewidziana w art. 58 i art. 59 k.p.a. jest instytucją prawa procesowego. Na podstawie tych przepisów mogą być przywracane terminy przewidziane przepisami należącymi do prawa procesowego, a nie prawa materialnego. Instytucja przywrócenia uchybionego terminu ma bowiem na celu usunięcie ujemnych następstw procesowych, wynikłych w następstwie uchybienia terminu procesowego (Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem, Gdańsk 2000, s. 164). Dla oznaczenia charakteru danego przepisu miarodajny jest zawsze przedmiot i treść tego przepisu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 1994 r., sygn. akt SA/Ka 1230/94). Z reguły przepisami procesowymi są przepisy o właściwości organów administracji publicznej i o postępowaniu przed takimi organami. Natomiast przepisy dotyczące przesłanek, treści, powstania, zmiany lub wygaśnięcia prawa należą do przepisów materialnoprawnych.
Pozostaje zatem do rozważenia, czy termin wskazany w §9b ust. 2 Rozporządzenia jest terminem materialnym, czy też terminem procesowym.
Zgodnie bowiem z § 9b ust. 1 Rozporządzenia pomoc, o której mowa w § 3a pkt 2, jest udzielana na wniosek producenta świń, o którym mowa w § 9a, w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez kierownika biura powiatowego Agencji. Z kolei z § 9b ust. 2 Rozporządzenia wynika, że wniosek o udzielenie pomocy, o której mowa w § 3a pkt 2, składa się raz w terminie do dnia 15 lipca 2022 r. na formularzu udostępnionym na stronie internetowej Agencji. Za datę złożenia wniosku uznaje się datę wpływu tego wniosku do biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta świń.
W ocenie Sądu w przepisach unijnych określono termin dzienny (do 15 lipca 2022 r.) do złożenia wniosku. Złożenie wniosku wraz z określonymi dokumentami w terminie określonym w powyższym przepisie jest warunkiem realizacji istniejącego uprawnienia skarżącego do otrzymania wsparcia w ramach mechanizmu "Nadzwyczajna pomoc dostosowawcza dla producentów świń".
W tej sytuacji zdaniem Sądu termin wskazany w §9b ust. 2 Rozporządzenia ma charakter terminu prawa materialnego. Wskazuje bowiem czas w jakim podmiot obowiązany jest dokonać czynności – polegającej na złożeniu wniosku. Dokonanie w tym czasie czynności (złożenia wniosku), przy spełnieniu innych warunków, spowoduje przyznanie wnioskowanej płatności (wsparcia), z kolei niedokonanie tej czynności spowoduje brak wsparcia.
Zaznaczenia wymaga, że zgodnie ze stanowiskiem doktryny i orzecznictwa termin materialny może być przywrócony przez organ administracji jedynie wówczas, gdy możliwość taką przewidują przepisy szczególne (uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 14 października 1996 r. sygn. akt OPK 19/96 – ONSA 1997/2/56 oraz M. Romańska; Sądowa kontrola postanowień-uwagi de lege lata i de lege ferenda, "Glosa" 2001, nr 11, s. 2). Zatem termin materialny może zostać przywrócony przepisem ustawy (wówczas ustawodawca zmienia określony przepis ustanawiający termin materialny) lub gdy taką ewentualność przewidują przepisy szczególne, wówczas organ może przywrócić uchybiony termin.
Sąd stwierdza, że w kontrolowanej sprawie żadna z powyższych ewentualności nie zachodzi. Ponadto w analizowanym zakresie przepisy Rozporządzenia wprost wskazują na konsekwencje uchybienia terminowi, albowiem §9b ust. 3 Rozporządzenia stanowi, iż w przypadku złożenia wniosku o udzielenie pomocy, o której mowa w § 3a pkt 2, po dniu 15 lipca 2022 r., nie wszczyna się postępowania w sprawie o przyznanie tej pomocy. Powyższe świadczy o braku możliwości przywrócenia terminu do złożenia wniosku.
Za słuszne należy uznać zatem stanowisko organów ARiMR, że jedynym możliwym rozstrzygnięciem wydanym przez organ była odmowa wszczęcia postępowania. Zgodnie bowiem z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie strony zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
W sytuacji gdy wniosek skarżącego o przyznanie wsparcia, został złożony w dniu 3 sierpnia 2022 r., a więc po upływie wyznaczonego terminu, który jest terminem materialnoprawnym, to organy orzekające zasadnie odmówiły wszczęcia postępowania. Wszczęcie tego postępowania stało się bezprzedmiotowe, skoro strona utraciła uprawnienie do otrzymania wsparcia. W świetle powyższego brak więc podstaw do zakwestionowania prawidłowości wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.
Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że niezasadne okazały się zarzuty skarżącego dotyczące art. 58 k.p.a. oraz §9b. ust. 3 Rozporządzenia. Organ II instancji słusznie przyjął, iż brzmienie §9b ust. 3 Rozporządzenia wyklucza stwierdzenie, że wskazany w nim termin 15 lipca 2022 r. stanowił przepis podlegający przywróceniu. W związku z powyższym niezasadny był również zarzut naruszenia art. 58 k.p.a. regulującego możliwość przywrócenia terminu ze względu na uchybienie powstałe bez winy strony. Skoro ze względu na regulację §9b ust. 3 Rozporządzenia termin do złożenia wniosku nie podlegał przywróceniu to nie było możliwości podjęcia przez organy innego rozstrzygnięcia niż odmowa przywrócenia terminu, niezależnie od przyczyn złożenia przez stronę wniosku po dniu 15 lipca 2022 r. Sąd nie ocenia przy tym, czy przyczyny opisane przez skarżącego wystąpiły. Kluczowe w sprawie jest jednak to, że przepisy Rozporządzenia nie przewidują możliwości uwzględnienia wniosku złożonego po terminie tj. po 15 lipca 2022 r.
Mając powyższe na względzie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy orzekł jak w sentencji.
Wszystkie orzeczenia przywołane w uzasadnieniu są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl).