Wyrok WSA w Bydgoszczy z 27 lutego 2024 r., I SA/Bd 694/23

Sąd

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy

Rozpoznanie

na rozprawie w dniu 27 lutego 2024 r.

Sprawa

sprawy ze skargi E. D. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 1 sierpnia 2023 r. nr UP-1/2023 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę

Skład

sędzia WSA Leszek Kleczkowski przewodniczący
sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz
sędzia WSA Urszula Wiśniewska sprawozdawca
starszy sekretarz sądowy Natalia Nowak protokolant

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2023r. E. D. ("Skarżąca", "Strona") wniosła o wszczęcie postępowania dotyczącego umorzenia w całości długu wynikającego ze składek wyliczonych przez ZUS a dotyczących spółki cywilnej "[...]" E. D., M. D.. Decyzją z dnia [...] maja 2023r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności spółki cywilnej "[...]" E. D., M. D..

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że [...] maja 2023r. wpłynął wniosek o umorzenie należności wynikających z nieopłaconych składek spółki cywilnej "[...]" E. D. [...]. Po dokonaniu wstępnych ustaleń Zakład uznał, że z uwagi na rozwiązanie spółki wniosek E. D. o umorzenie zaległości figurujących na koncie spółki jako płatnika składek należy uznać za nieskutecznie złożony.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] sierpnia 2023r. utrzymano w mocy rozstrzygnięcie wydane w pierwszej instancji. Organ uznał, że prawidłowo ustalono brak legitymacji do złożenia wniosku o umorzenie należności nieistniejącej już spółki cywilnej.

"[...]" s.c. zakończyła działalność [...] października 2022 r., a [...] listopada 2022 r. została skreślona z REGON. Rozwiązanie spółki cywilnej powoduje ustanie bytu prawnego spółki, a zatem z chwilą rozwiązania umowy spółki traci ona możliwość występowania w obrocie prawnym, a byli wspólnicy nie są już uprawnieni do dokonywania czynności prawnych w jej imieniu. Według organu oznacza to, że w chwili złożenia wniosku o umorzenie wnioskodawczyni nie posiadała legitymacji do występowania w imieniu spółki cywilnej "[...]" E. D. [...]. Organ wyjaśnił, że podmiotem zobowiązanym do opłacenia składek z tytułu ubezpieczeń była spółka cywilna. Obowiązek ten wynikał z art. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1230 ze zm., dalej: "u.s.u.s."), zgodnie z którym spółka cywilna, która zatrudnia pracowników powinna być zgłoszona w ZUS jako płatnik składek. Natomiast art. 46 tej ustawy nakłada na każdego płatnika składek obowiązek obliczania, potrącania z dochodów ubezpieczonych, rozliczania oraz opłacania należnych składek za każdy miesiąc kalendarzowy według zasad wynikających z przepisów ustawy. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 115 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, ze zm., dalej: "O.p.") wspólnik spółki cywilnej odpowiada całym swoim majątkiem solidarnie ze spółką i z pozostałymi wspólnikami za zaległości spółki. Przepis ten stosuje się również do odpowiedzialności byłego wspólnika za zaległości podatkowe z tytułu zobowiązań, których termin płatności upływał w czasie, gdy był on wspólnikiem. O odpowiedzialności podatkowej osoby trzeciej zgodnie z art. 108 O.p. organ orzeka w drodze decyzji. Organ wskazał jednak, że w stosunku do E. D. decyzja o odpowiedzialności za zadłużenie "[...]" s.c. nie została wydana. Tym samym organ stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, że Strona ma legitymację do wnioskowania o umorzenie zaległych składek spółki cywilnej, wynikającą z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a."). Dlatego też stwierdził, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji z [...] maja 2023r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności spółki cywilnej "[...]" E. D. [...].

Skargę na powyższą decyzję złożyła E. D.,. Zarzuciła niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy mających wpływ na wynik postępowania, tj. rażące naruszenie dyspozycji art. 77 § 1 k.p.a., a także rażące naruszenie art. 28 k.p.a. przez odebranie jej przymiotu strony, czyli brak legitymacji strony w tym postępowaniu. Skarżąca podkreśliła, że spółka cywilna nie posiada osobowości prawnej, natomiast posiadają ją osoby tworzące tę spółkę, co upoważnia je do czynności prawnych, w tym działań w postępowaniu administracyjnym. Według Skarżącej nie można czynić rozróżnienia w tym zakresie, bo naruszona jest wówczas konstytucyjna zasada równości wobec prawa. Według Strony powoływanie się przez ZUS na Ordynację podatkową nie ma w tej sprawie procesowej znaczenia, ponieważ jest to sprawa "wtórnie merytorycznie determinowana przez uprzednie postępowanie procesowe"'. Skarżąca powołała się również na fakt zawinionego – w jej ocenie – niewłaściwego sposobu załatwienia tzw. "abolicji", o którą w sposób uprawniony spółka złożyła wniosek w terminie. Jednak do chwili obecnej nie wiadomo jaki jest tego efekt. Wskazując na powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji z dnia [...] maja 2023 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji Sąd nie stwierdził naruszenia prawa, które skutkowałoby koniecznością ich uchylenia. Kontroli Sądu poddano decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymującą w mocy decyzję tego organu w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jednakże jak stanowi art.61a § 1 k.p.a. gdy żądanie o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W myśl zaś art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy k.p.a. chyba że ustawa stanowi inaczej. Przy czym stosownie do art. 83 b ust. 1 u.s.u.s. jeżeli przepisy k.p.a. przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, Zakład w tych przypadkach wydaje decyzję.

W literaturze i orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że w art. 61a § 1 k.p.a. ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, tj. nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 k.p.a. do złożenia wniosku. Natomiast drugą przesłanką jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Wskazuje się, że należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania i nie wymagają podejmowania dodatkowych ustaleń przez organ, a mianowicie gdy w przepisach brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, a także gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już merytoryczne rozstrzygnięcie.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że zgodnie z art. 4 pkt 2 u.s.u.s. płatnikiem składek w stosunku do pracowników jest pracodawca. Wskazana ustawa nie zawiera samodzielnej definicji pojęcia pracodawcy. W takiej sytuacji uzasadnione jest odwołanie się do definicji zawartej w art. 3 Kodeksu pracy, który przyjmuje, że jest nim jednostka organizacyjna, choćby nie posiadała osobowości prawnej, a także osoba fizyczna, jeśli zatrudniają one pracowników. Spółka cywilna jest klasycznym przykładem jednostki organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej. Jeżeli więc spółka cywilna prowadzi przedsiębiorstwo i zatrudnia pracowników jest pracodawcą i można ją uznać za płatnika składek. Dla celów ubezpieczeń społecznych spółka cywilna jest rejestrowana jako płatnik składek - pracodawca za zatrudnionych pracowników. Zawierając umowę spółki cywilnej wspólnicy tworzą spółkę osobową będącą jednostką organizacyjną nie posiadającą osobowości prawnej, co do zasady pozbawioną zdolności sądowej w zakresie stosunków cywilnoprawnych. Jednak za przyznaniem spółce cywilnej statusu pracodawcy, a więc także płatnika składek wielokrotnie opowiadał się Sąd Najwyższy (por. wyrok z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt II PK 28/08, z dnia 5 września 2001 r., I PKN 830/00, wyrok z dnia sygn. akt III USKP 153/21). Pogląd ten podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 03 lutego 2011 r., II FSK 838/10. Również na gruncie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych Sąd Najwyższy przyjmował, że skoro pracodawcą w rozumieniu art. 3 Kodeksu pracy jest spółka cywilna, to właśnie spółka cywilna, a nie jej wspólnicy jest płatnikiem składek na ubezpieczenia społeczne za zatrudnionych pracowników w myśl art. 4pkt 2 u.s.u.s. Stąd też pracownicy zatrudnieni w ramach działalności gospodarczej prowadzonej w formie spółki cywilnej są zgłaszani do ubezpieczeń społecznych pod numerem NIP spółki cywilnej. W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma fakt rozwiązania spółki, do czego doszło [...] października 2022 r. Z wypisu z B. I. REGON wynika, że spółka zakończyła działalność [...] października 2022 r. i w dacie [...] listopada 2022 r. została wykreślona z rejestru REGON. Okoliczności te potwierdziła Skarżąca w treści skargi. Rozwiązanie i likwidacja spółki cywilnej oznacza, że płatnik składek stracił byt prawny, a za jego zobowiązania odpowiadają byli wspólnicy. Jednakże dla przypisania im tej odpowiedzialności w zakresie zaległych składek konieczne jest wydanie decyzji na podstawie art. 115 § 1 i 2 O.p. w zw. z art. 31 u.s.u.s. Stosownie do tych przepisów wspólnik spółki cywilnej, jak również były wspólnik takiej spółki odpowiada całym swoim majątkiem solidarnie ze spółką i z pozostałymi wspólnikami za zaległości składkowe spółki, przy czym były wspólnik odpowiada za zaległości składkowe, których termin płatności upływał w czasie, gdy był on wspólnikiem, oraz zaległości wymienione w art. 52 oraz art. 52a powstałe w czasie, gdy był on wspólnikiem.

Reasumując stwierdzić należy, że w świetle przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych spółce cywilnej przysługuje szczególna podmiotowość składkowa poprzez ustanowienie jej na gruncie tej ustawy płatnikiem składek za zatrudnionych pracowników (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 marca 2014 r., II UK 449/13, LEX nr 1451362). Rozwiązanie (likwidacja) spółki cywilnej powoduje, że traci ona podmiotowość na gruncie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, co powoduje, że z tym samym momentem traci ona również zdolność do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W takim przypadku wspólnicy za jej zobowiązania składkowe odpowiadają w szczególnym trybie tj. na zasadzie art. 115 O.p. w zw. z art. 31 u.s.u.s. W niniejszej sprawie, jak słusznie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Zakład nie wydał na podstawie wskazanych przepisów decyzji przenoszącej odpowiedzialność za zobowiązania składkowe spółki cywilnej na jej wspólników. Brak jest zatem podstawy prawnej do przyjęcia legitymacji byłych wspólników spółki cywilnej do domagania się w jej imieniu, a więc nieistniejącej już spółki, ustalenia prawa do ulgi w postaci umorzenia zaległych składek za pracowników spółki.

Ustosunkowując się do podniesionego w skardze i w piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2024r. zarzutu braku informacji w zakresie złożonych przez Skarżącą oraz drugiego wspólnika wniosków o abolicję wyjaśnić należy, że niniejsze postępowanie nie ma związku ze sprawami abolicyjnymi, toczącymi się na podstawie ustawy z dnia 09 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz. U. z 2012 r. poz. 1551). Nie mniej w odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że postępowania te zakończyły się:

• decyzją z [...] października 2017r. nr [...] o odmowie umorzenia na wniosek M. D. należności z tytułu nieopłaconych w terminie składek. Decyzję uznano za doręczoną [...] listopada 2017 r. na podstawie art. 44 k.p.a. (przesyłka nie została odebrana, mimo jej dwukrotnego awizowania);
• decyzją z [...] grudnia 2014 r. nr [...] Zakład odmówił E. D. wszczęcia postępowania z wniosku złożonego [...] kwietnia 2013 r. o umorzenie należności na podstawie ustawy z [...] listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność - decyzję uznano za doręczoną [...] stycznia 2015 r. w trybie art. 44 k.p.a. (przesyłka nie została odebrana, mimo jej dwukrotnego awizowania).

Mając powyższe na uwadze w ocenie Sądu, jeśli nie istnieją podstawy prawne do merytorycznego rozpoznania wniosku Skarżącej o umorzenie należności to Zakład zobligowany był do wydania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 123 i art. 83b ust. 1 u.s.u.s. decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w tym zakresie. Działaniom Zakładu w tym zakresie nie można przypisać dowolności ani wadliwości.

W tym stanie sprawy działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł o oddaleniu skargi.