Uzasadnienie
W dniu [...] czerwca 2020 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR, organ I instancji) w A. K. wpłynął wniosek K. K. (dalej: skarżący, strona) o przyznanie płatności na rok 2020. Wnioskodawca ubiegał się w roku 2020 o przyznanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW). Do wniosku o przyznanie płatności ONW na rok 2020 został załączony materiał graficzny.
W dniu [...] czerwca 2020 r. K. K. złożył kolejno dwie zmiany do wniosku, na podstawie których wycofał a następnie ponownie zadeklarował płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego do krów i bydła.
Ostatecznie, na podstawie złożonego wniosku i zmian do niego, K. K. ubiegał się o przyznanie płatności ONW do łącznej powierzchni 155,99 ha, w tym:
- płatności ONW typ specyficzny strefa I (niekorzystne warunki o walorach przyrodniczo- turystycznych) do powierzchni 4,23 ha;
- płatności ONW typ specyficzny strefa II do powierzchni 3,95 ha;
- płatności ONW z ograniczeniami naturalnymi strefa I do powierzchni 111,70 ha;
- płatności ONW z ograniczeniami naturalnymi strefa II do powierzchni 36,11 ha.
Po przeprowadzeniu postępowania, w dniu [...] lutego 2022 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w A. K. wydał decyzję Nr [...] o odmowie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW). Na mocy tej decyzji organ I instancji odmówił przyznania K. K. wnioskowanych przez niego płatności ONW na rok 2020. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego stwierdził istnienie powiązań o charakterze osobowym, organizacyjnym i ekonomicznym pomiędzy stroną K. K., a innymi podmiotami, występującymi formalnie jako niezależni i samodzielni producenci rolni. Charakter i stopień tych powiązań w ocenie organu I instancji uzasadniał sformułowanie wniosku o istnieniu obiektywnych i subiektywnych przesłanek pozwalających na uznanie, że gospodarstwo rolne K. K. znalazło się w łańcuchu wzajemnych powiązań świadczących o stworzeniu sztucznych warunków w celu osiągnięcia korzyści wynikających z uregulowań przepisów prawnych Unii Europejskiej, które to działania traktowane są jako obejście prawa. W ocenie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w A. K., sztuczne stworzenie warunków polegało na utworzeniu 4 gospodarstw indywidualnych oraz 5 spółek powiązanych, które jedynie formalnie były niezależne od siebie, co miało pozwolić na uzyskanie płatności w wysokości większej niż te, które przysługiwałyby, gdyby takich działań nie przeprowadzono. Konsekwencją stworzenia wielu podmiotów było przyznanie wielokrotnie wyższego wsparcia, niż wynikałoby to z przepisów dotyczących jednego gospodarstwa. Jakkolwiek powiązane podmioty formalnie tworzyły samodzielne gospodarstwa, a więc gospodarstwa mające określonego zarządcę, własny numer ewidencyjny czy rachunek bankowy, to jednak istniały między nimi ścisłe powiązania o opisanym w decyzji charakterze. Opierając się na definicjach rolnika oraz gospodarstwa rolnego, wynikających z przywołanych w zaskarżonej decyzji przepisów wspólnotowych i krajowych, organ I instancji uznał K. K. oraz powiązane z nim podmioty za jedno gospodarstwo rolne, prowadzone przez S. K. - ojca strony - wraz ze stroną i innymi członkami najbliższej rodziny.
Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji.
W wyniku rozpatrzenia sprawy Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. (dalej: organ II instancji) uznał, że rozstrzygnięcie organu I instancji zostało poparte prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Organ II instancji nie stwierdził żadnych uchybień formalnych ani merytorycznych, które mogłyby prowadzić do podważenia rozstrzygnięcia organu I instancji. Wobec powyższego organ II instancji wydał decyzję ostateczną nr [...] z dnia [...] października 2022 roku utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania K. K. płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW).
Strona nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięcie wniosła skargę do tut. Sądu z żądaniem uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenia decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w A. K. z dnia [...] lutego 2022 r., a także z wnioskiem o zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:
- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021,poz.735,dalej: k.p.a.), art. 8 k.p.a., 10 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. polegające na braku wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego poprzez niewykazanie rzeczywistego prowadzenia, kierowania, sprawowania zwierzchnictwa i podejmowania wszelkich czynności faktycznych i prawnych dotyczących wszystkich gospodarstw rolnych [osób fizycznych i spółek) wyłącznie przez A. i S. małżonków K., podczas gdy organ wskazuje tylko na potencjalną możliwość sprawowania w/w czynności, a ponadto organ pominął dokumenty, i wyjaśnienia strony potwierdzające, wyodrębnienie poszczególnych gospodarstw rolnych kierowanych przez indywidualnych producentów rolnych;
- naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 80 k.p.a. polegające na dokonaniu przez organ dowolnej oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z zasad logiki, wiedzy i doświadczenia życiowego poprzez: wybiórcze, przykładowe - jak sam przyznał organ, prezentowanie rzekomo swobodnego przenoszenia gruntów pomiędzy producentami rolnymi; stwierdzenie braku posiadania kompletnego parku maszynowego i zaplecza technicznego oraz osobowego przez poszczególnych producentów rolnych;
- naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 7 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na braku wykazania przez organ, że działania podejmowane na przestrzeni kilkudziesięciu jat przez A. i S. małżonków K. polegały na sztucznym wykreowaniu gospodarstw oraz że wyłącznym celem owych działań było uzyskanie korzyści sprzecznej z celami wsparcia, w sytuacji gdy ustalenia w powyższym zakresie organ poczynił wyłącznie na podstawie własnych przypuszczeń i domniemań, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera wzmianki na czym polegać miało sztuczne stworzenie warunków do uzyskania korzyści sprzecznych z celami wsparcia;
- co w wyniku w/w naruszeń skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego, tj. że działania A. i S. małżonków K. były podyktowane chęcią zwiększenia rozmiaru płatności i obejściem przepisów ograniczających płatności, uznaniem 9 gospodarstw kierowanych przez odrębnych producentów rolnych za jedno gospodarstwo rolne zarządzane przez jednego zarządcę;
- naruszenie prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 60 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego I Rady (UE) NR 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady [EWG) nr 352/78, [WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, [WE] nr 814/2000, [WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 poprzez błędne uznanie, że strona stworzyła sztuczne warunki do uzyskania płatności oraz że celem nabycia udziałów w spółkach i utworzenia własnego gospodarstwa rolnego było wyłącznie osiągnięcie korzyści sprzecznych z celami polityki rolnej UE, co w konsekwencji doprowadziło do nieprzyznania płatności;
- naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 1 lit. a i b Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady [WE] nr 637/2008 i rozporządzenie Rady [WE] poprzez niewłaściwe uznanie, że S. K. wraz z podmiotami powiązanymi, w ocenie organu, jest jednym rolnikiem, który prowadzi jedno gospodarstwo, podczas gdy każdy z odrębnych producentów rolnych prowadzi zindywidualizowane i samodzielne gospodarstwo rolne;
- naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie § 2 ust. 3 i § 3 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków, i trybu przyznawania’ pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 oraz art. 13, 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 w zakresie w jakim ustalono, iż czynności podejmowane przez S. K. i powiązane z mim spółki i osoby fizyczne zmierzały do obejścia przepisów prawa w celu uzyskania nienależnych płatności;
- naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art 4 ust 3 Rozporządzenia RADY [WE, EURATOM] NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich bezpodstawne przyjęcie, iż strona podjęła działanie skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego;
- naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, która to decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa poprzez bezpodstawne i sprzeczne z rzeczywistym stanem faktycznym utożsamianie istnienia powiązań pomiędzy producentami rolnymi ze stwarzaniem sztucznych warunków do otrzymania płatności.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2023 r. skarżący ustosunkował się do odpowiedzi na skargę. Wskazał na naruszenie przez organ art. 8 § 2 k.p.a. Wniósł o przeprowadzenie dowodów z załączonych dokumentów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Na wstępie należy zauważyć, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na zdalnej rozprawie.
Dokonując badania legalności zaskarżonej decyzji Sąd dopatrzył się naruszeń prawa, które skutkowały koniecznością jej uchylenia.
Wskazać należy, że na podstawie złożonego wniosku i zmian do niego, K. K. ubiegał się o przyznanie płatności ONW do łącznej powierzchni 155,99 ha, w tym:
- płatności ONW typ specyficzny strefa I (niekorzystne warunki o walorach przyrodniczoturystycznych) do powierzchni 4,23 ha;
- płatności ONW typ specyficzny strefa II do powierzchni 3,95 ha;
- płatności ONW z ograniczeniami naturalnymi strefa I do powierzchni 111,70 ha;
- płatności ONW z ograniczeniami naturalnymi strefa II do powierzchni 36,11 ha.
Spór sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy organ zasadnie odmówił skarżącemu przyznania płatności na podstawie złożonego wniosku. Dyrektor ARiMR uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stanowił podstawę do przyjęcia, że w sprawie doszło do stworzenia przez skarżącego sztucznych warunków w celu uzyskania nienależnych w takiej sytuacji płatności. Kwestionując stanowisko organu strona zarzuca organowi brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego i dokonaniu jego dowolnej oceny, a także naruszenie przepisów prawa materialnego (przepisów unijnych).
Trzeba zauważyć, że reguły ustalające przyznawanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) w ramach PRO w 2014-2020 zostały określone w przepisach prawa krajowego, jak i unijnego. Zagadnienie to reguluje m.in. rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. poz. 364 z późn. zm.), dalej jako "rozporządzenie ONW".
Na podstawie § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia, płatność ONW przysługuje rolnikowi w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.), którego gospodarstwo rolne jest położone na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli:
- spełnia warunki określone w art. 31 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1305/2013";
- łączna powierzchnia użytków rolnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f rozporządzenia nr 1305/2013, zwanych dalej "użytkami rolnymi", położonych na obszarach górskich lub na innych obszarach charakteryzujących się szczególnymi ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013, posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha;
- został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.
Definicja rolnika zawarta jest w art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013. Zgodnie z tym przepisem rolnikiem jest osoba fizyczna lub prawna bądź grupa osób fizycznych lub prawnych, bądź grupa osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, której gospodarstwo rolne jest położone na obszarze objętym zakresem terytorialnym Traktatów, określonym w art. 52 TUE w związku z art. 349 i 355 TFUE, oraz która prowadzi działalność rolniczą. Natomiast pod pojęciem "gospodarstwa rolnego" w znaczeniu przyjętym w art. 4 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1307/2013, należy rozumieć wszystkie jednostki wykorzystywane do działalności rolniczej i zarządzane przez rolnika, znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego.
Prawodawstwo unijne zawiera też normy odnoszące się do przypadków obchodzenia prawa, wprowadzając sankcje w postaci przyznania płatności w zmniejszonym wymiarze, zwrotu przyznanej płatności oraz odmowy przyznania płatności. Zgodnie z art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. W myśl natomiast z art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.
W konstrukcji norm prawa unijnego zwrotem niedookreślonym jest sformułowanie "warunki zostały sztucznie stworzone". Organ wskazał, że wykładni pojęcia "sztucznych warunków" dokonał Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12. Zaznaczył, że co prawda wyrok ten odnosi się do treści art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, ale zawarta w nim wykładnia zachowuje aktualność również na gruncie art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Trybunał uznał, że artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więzi prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.
W judykaturze podkreśla się, że to na organie, który wywodzi skutki prawne z zarzutu tworzenia sztucznych warunków ciąży obowiązek wykazania tych warunków. Tym samym podstawą odmowy przyznania płatności jest wykazanie rolnikowi stworzenia sztucznych warunków do jej uzyskania. Nie zwalnia to jednak strony z obowiązku współpracy z organem w celu zgromadzenia w sposób kompletny i wszechstronny materiału dowodowego oraz z udzielania wyjaśnień (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2021r., sygn. akt I GSK 520/18). Strona powinna więc wykazać swój czynny udział, w przeciwnym razie narazi się na to, że organ wyciągnie wnioski na podstawie dowodów zgromadzonych w aktach sprawy, bez jej udziału.
Zdaniem organu, aby można było mówić o sztucznych warunkach w myśl art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, niezbędne było w przedmiotowej sprawie stwierdzenie istnienia dwóch przesłanek - obiektywnej i subiektywnej. Przesłanka obiektywna dotyczy ustalenia, że nie może zostać osiągnięty cel danego wsparcia, subiektywna zaś - że przez stworzenie takich sztucznych warunków wnioskodawca zamierzał uzyskać wyłącznie korzyść sprzeczną z tym celem (s. 13 zaskarżonej decyzji).
Według Dyrektora ARiMR w rozpatrywanej sprawie występuje zarówno element obiektywny, jak i subiektywny. Element obiektywny polegał na wykreowaniu 9 gospodarstw (4 prowadzonych przez osoby fizyczne oraz 5 prowadzonych przez spółki kapitałowe), wnioskujących o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, będących w istocie rzeczy jednym rolnikiem, prowadzącym jedno, wieloczłonowe gospodarstwo rolne. Stworzyło to możliwość uzyskania odrębnie przez te podmioty wsparcia w wysokości wyższej niż mogłaby zostać przyznana, gdyby te podmioty ubiegały się o przyznanie płatności jako jeden rolnik, co jest sprzeczne z celami tego wsparcia. Natomiast w ramach elementu subiektywnego organ przeprowadził wielowątkową analizę istniejących powiązań o charakterze osobowym, organizacyjnym, gospodarczym i własnościowym pomiędzy: S. K. (ojcem skarżącego), A. K. (matką skarżącego), K. K. (bratem skarżącego), K. K. (skarżącym), P.W. B. sp. z o.o., G. sp. z o.o., P.W. E. sp. z o.o., H. sp. z o.o. sp. k. i A. sp. z o.o.
W ramach tej analizy poddano ocenie: historię rejestracji w ewidencji producentów, ich siedzib, położenie użytkowanych nieruchomości rolnych, wymianę działek ewidencyjnych, stan zaplecza gospodarczego (maszyn, budynków gospodarczych), siedziby stad, przemieszczenia zwierząt, zatrudniania pracowników, zbytu płodów rolnych i miejsc zakupu paliwa. Analiza ta doprowadzała organ do konkluzji co do istnienia przesłanek wskazujących na stworzenie przez wyżej wymienione podmioty sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści wynikających z obejścia kwotowych i obszarowych ograniczeń w zakresie dopłat, wskutek zadeklarowania płatności przez wiele gospodarstw o mniejszej powierzchni. Zatem sztuczny podział gospodarstwa miał na celu przyznanie płatności w kwocie znacznie wyższej niż należna jednemu gospodarstwu zgodnie z przepisami prawa. W zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie rolnikiem jest grupa osób (fizycznych i prawnych), o której mowa w definicji zawartej w art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013, a zunifikowanym gospodarstwem rolnym zarządzał głównie S. K., w mniejszym stopniu – A. K..
Zdaniem Sądu, biorąc pod uwagę sankcyjny charakter art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, na podstawie którego prowadzone było całe postępowanie, organ powinien w sposób nie budzący wątpliwości i bezsprzeczny wykazać stworzenie sztucznych warunków. Tymczasem zaskarżona decyzja zawiera wzajemnie wykluczające się twierdzenia organu. Z jednej bowiem strony Dyrektor ARiMR wywodzi, odwołując się do wskazanego wyroku TSUE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12, że przesłanka subiektywna dotyczy ustalenia, że przez stworzenie sztucznych warunków wnioskodawca zamierzał uzyskać wyłącznie korzyść sprzeczną z celami wsparcia (str. 13 zaskarżonej decyzji), natomiast z drugiej strony utrzymuje, że sztuczne warunki w ujęciu obecnie obowiązującego art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 nie wymagają, aby działania kwalifikowane jako tworzenie sztucznych warunków było ukierunkowane wyłącznie na uzyskanie korzyści sprzecznych z celami ustawodawstwa unijnego. Wystarczające jest bowiem wykazanie, że warunki do uzyskania korzyści zostały stworzone sztucznie i w sprzeczności z celami tego prawodawstwa (str. 34 zaskarżonej decyzji). Należy jednak zauważyć, że z powyższego orzeczenia TSUE wynika, że ubiegający się o płatność poprzez stworzenie sztucznych warunków powinien zmierzać wyłącznie do uzyskania korzyści sprzecznej z celami systemu. Organ nie wyjaśnił, dlaczego należy odstąpić od takiego rozumienia przesłanki subiektywnej jak zaprezentowane w wyroku TSUE, do którego to wyroku sam się odwołuje. Wręcz twierdzi, że wykładnia w nim zawarta zachowuje aktualność również na gruncie art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Dyrektor ARiMR nie wytłumaczył zatem w klarowny sposób na czym polega przesłanka subiektywna, co ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy. Jeżeli bowiem przyjąć, że ubieganie się o płatność ma zmierzać wyłącznie po to, aby uzyskać korzyść finansową, to – zdaniem Sądu - organ nie wykazał istnienia przesłanki subiektywnej. W tym względzie należy zauważyć, że w toku postępowania przed organem i w skardze strona podnosiła, iż spółki od wielu lat samodzielnie prowadziły produkcję rolną. Wysokość dopłat stanowi niewielką część przychodu spółek, bez większego wpływu na ich rentowność. Skarżący wskazał, że np. G. sp. z o.o. w 2020 r. osiągnęła przychody ze sprzedaży w wysokości ponad 10 mln zł, a zysk na koniec roku wyniósł blisko 600 tys. zł, A. sp. z o.o. osiągnęła przychody ze sprzedaży ponad 1 mln zł i uzyskała zysk w wysokości blisko 650 tys. zł, P.W. E. sp. z o.o. osiągnęła przychody ze sprzedaży ponad 1,2 mln zł i wypracowała zysk w wysokości blisko 300 tys. zł (s.10 skargi). Okoliczności te nie są kwestionowane przez organ. Przeczą natomiast one temu, że wymienione podmioty tworzyły powiązania osobowe i kapitałowe oraz ubiegały się o płatności wyłącznie po to, aby uzyskać korzyść finansową sprzeczną z celami wsparcia. Powstaje zatem wątpliwość, czy wszystkie podmioty rzeczywiście uczestniczyły w tworzeniu sztucznych warunków, czy też może tylko część z nich. Ponownie rozpatrując sprawę organ wyjaśni więc w przekonujący sposób, jak należy rozumieć przesłankę subiektywną, od której zależy przyjęcie, że doszło do stworzenia sztucznych warunków, tzn. czy poprzez stworzenie sztucznych warunków chodzi wyłącznie o uzyskanie korzyści sprzecznej z celami wsparcia, czy też nie.
Ponadto nie można nie zauważyć, że określając cele wsparcia rozwoju obszarów wiejskich organ odwołał się w zaskarżonej decyzji (str.
- do art. 4 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W tym kontekście organ stwierdził, że cele wsparcia rozwoju obszarów wiejskich obejmują:
- poprawę konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji; b) poprawę środowiska naturalnego i terenów wiejskich poprzez wspieranie gospodarowania gruntami; c) poprawę jakości życia na obszarach wiejskich oraz popieranie różnicowania działalności gospodarczej. Podkreślenie jednak wymaga, że powyższe rozporządzenie zostało uchylone z dniem 1 stycznia 2014 r. Zatem nie obowiązywało ono w 2020 r. i nie mogło być podstawą sformułowania przez organ jakichkolwiek celów wsparcia. Ponownie rozpatrując sprawę organ, wskazując cele wsparcia, przywoła przepisy prawne obowiązujące w 2020 r.
W ocenie Sądu, wydając zaskarżoną decyzję organ naruszył art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z tym pierwszym przepisem organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Przepis ten wyraża zasadę przekonywania. Trudno mówić o realizacji tej zasady w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja zawiera sprzeczne twierdzenia organu. Z kolei art. 107 § 3 k.p.a. określa obligatoryjne elementy uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. Motywy zawarte w uzasadnieniu decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić zasadność zastosowania konkretnych przepisów prawa. W zaskarżonej decyzji organ nie wyjaśnił w klarowny sposób, z podanych powyżej powodów, zasadności zastosowania art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Nie jest przy tym rolą sądu administracyjnego uzasadnianie za organ podjętego rozstrzygnięcia.
Sąd nie przesądza, czy stanowisko organów jest merytorycznie słuszne, gdyż wnioskowanie w tym zakresie na obecnym etapie jest przedwczesne. Stąd przedwczesne byłoby też odnoszenie się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze.
Jednocześnie Sąd oddalił wniosek skarżącego o przeprowadzenia dowodu z załączonych do pisma procesowego z dnia [...] stycznia 2023 r. dokumentów. Należy zauważyć, że w myśl art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W świetle tego uregulowania przeprowadzenie dowodu przez sąd administracyjny ma charakter wyjątkowy i następuje, gdy jest ono konieczne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a także nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w danej sprawie. Przepis ten nie służy jednak do zwalczania ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu przed organami administracji, z którymi strona się nie zgadza. Postępowanie sądowoadministracyjne nie jest kolejną instancją (trzecią) postępowania administracyjnego. Wszelkie kwestie związane z prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego powinny być dokonane w postępowaniu przed organami, wnioski dowodowe oraz dowody należy składać tym organom.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis sądowy (200 zł) i wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł).
Orzeczenia przywołane w uzasadnieniu są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl).