Uzasadnienie
W dniu [...] lutego 2019 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. wpłynął wniosek D. C. o dofinansowanie ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym.
P. z dnia [...] kwietnia 2019 r., Kierownik Działu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B., powołując § 5 ust. 14 i 15 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 listopada 2007 r. w sprawie turnusów rehabilitacyjnych (Dz. U. Nr 230, poz. 1694) poinformował skarżącego, że wniosek został rozpatrzony pozytywnie, zaś dofinansowanie przyznane zostało w wysokości do pobytu uczestnika – [...] zł i do pobytu opiekuna – [...] zł.
Pismem z dnia [...] maja 2019 r. skarżący wniósł odwołanie od pisma z dnia [...] kwietnia 2019 r., w którym podniósł, że owo pismo powinno mieć charakter decyzji natomiast organ wysyła nagminnie przez ostatnie lata "informacje" w tym przedmiocie, chociaż w obrocie prawnym pozostają wyroki sądu administracyjnego.
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), stwierdziło niedopuszczalność odwołania z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji nie wydał w sprawie decyzji, ale pismem (z dnia [...] kwietnia 2019 r.) poinformował o udzieleniu w bieżącym roku dofinansowania ze środków PFRON do uczestnictwa na turnusie rehabilitacyjnym. Przedmiotowe pismo nie odpowiada wymogom decyzji określonym w art. 127 § 1 k.p.a.
W wyniku wniesionej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 30 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 675/19, uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2019 r. W ocenie Sądu, stanowisko SKO zawarte w zaskarżonym postanowieniu jest przedwczesne, bowiem wbrew zasadom postępowania administracyjnego, nie zostało poprzedzone dostatecznym rozpatrzeniem okoliczności danej sprawy i oceną rzeczywistej treści i charakteru pisma z [...] kwietnia 2019 r., jak również treści i zarzutów środka zaskarżenia wniesionego przez skarżącego w reakcji na powyższe negatywne rozstrzygnięcie organu administracji o jego żądaniu.
Ponownie rozpoznając sprawę po ww. wyroku Sądu decyzją z dnia [...] października 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu w pierwszej kolejności wskazało, że podstawę prawną przedmiotowej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 426) i rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 15 listopada 2007 r. w sprawie turnusów rehabilitacyjnych (dalej: "rozporządzenie").
Następnie organ stwierdził, że adresowane do skarżącego pismo organu informujące, z powołaniem podstawy prawnej, o pozytywnym rozpatrzeniu jego wniosku o dofinansowanie do udziału w turnusie rehabilitacyjnym wraz z uzasadnieniem, spełnia wymogi uznania go za decyzję administracyjną, w rozumieniu art. 104 k.p.a.
Organ odwoławczy podkreślił, że przyznanie skarżącemu kwoty [...]zł i dla opiekuna [...] zł jest konsekwencją braku wystarczających środków finansowych przeznaczonych na ten cel przez Radę M. B. i zastosowania kryteriów określonych w uchwale nr [...] Rady M. B. z dnia [...] marca 2019r. Organ zaznaczył, że zastosowane kryteria odpowiadają zasadom określonym w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 listopada 2007 r., w szczególności regulujących zasady pierwszeństwa przyznawania dofinansowania, o jakich mowa w § 5 ust. 11 i ust. 12 ww. rozporządzenia.
Zdaniem Kolegium, powyższe oznacza, że przyjęte przez organ kryteria były zgodne z prawem i nie wychodziły poza ograniczenia przewidziane w przepisach tego rozporządzenia.
SKO wskazało, że art. 10e ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, przyznaje osobie niepełnosprawnej jedynie uprawnienie do ubiegania się o dofinasowanie uczestnictwa w turnusie. Spełnienie wszystkich przesłanek, określonych w ustawie nie skutkuje obowiązkiem przyznania dofinansowania, jak również nie rodzi po stronie wnioskodawcy roszczenia o przyznanie wnioskowanego świadczenia, jak w niniejszej sprawie, żądanie skarżącego o przyznanie zwiększonego (do maksymalnej wysokości) dofinansowania do turnusu w 2019 r.
Organ odwoławczy wskazał, że w ostatnim dziesięcioleciu Państwo C.: skarżący, jego matka L. i ojciec M. byli beneficjentami pomocy ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na kwotę ponad [...] tys. zł m. in. na likwidację barier architektonicznych w miejscu zamieszkania, likwidację barier w komunikowaniu się lub w zakup sprzętu ortopedycznego i środków pomocniczych oraz otrzymują dofinansowanie do turnusów rehabilitacyjnych, z których niejednokrotnie rezygnują, żądając dofinansowania dla całej rodziny.
Kolegium podkreśliło, że wbrew wyrażanym przez skarżącego wątpliwościom, trzy osoby niepełnosprawne, w trzy osobowej rodzinie nie są czymś wyjątkowym w B.. Jest wiele rodzin, których wszyscy członkowie są osobami niepełnosprawnymi, często zdarza się, że wszystkie posiadają znaczny stopień niepełnosprawności. Traktowanie rodziny Państwa C. w sposób wyjątkowy jest niemożliwe i byłoby niesprawiedliwe w stosunku do bardzo wielu innych osób niepełnosprawnych będących w podobnej lub gorszej sytuacji.
Biorąc pod uwagę powyższe organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja (pismo z [...] kwietnia 2019 r. zakwalifikowane jako decyzja), jest zgodna z prawem.
W skardze do tut. Sądu D. C. podtrzymał swoje stanowisko prezentowane dotychczas w odwołaniu, wszelkich pismach i wnioskach w sprawie. Zaskarżył wszelkie, ewentualne "informacje", w tym "informację" MOPS B. z dnia [...] kwietnia 2019 r. Zaskarżył również decyzję SKO B. z dnia [...] października 2020 r., domagając się uchylenia zarówno w/w decyzji w całości, jak również wszelkich "informacji" wydanych przez MOPS B. w przedmiotowej sprawie.
Skarżący wniósł również zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie, składając jednocześnie skargę na bezczynność, wobec braku zastosowania właściwej procedury (mimo wiedzy) formalnej zarówno przez MOPS B. jak również przez SKO B..
Domaga się nadto podania (wyjaśnienia) przyczyn takiego stanu rzeczy i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie ustawowym i stwierdzenia, że powyższe nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Wniósł również o stwierdzenie uporczywego i rażącego łamania prawa przez MOPS w B. i SKO w B. w postaci rozpatrywania wniosków skarżącego przez w/w organy w sposób niezgodny z prawem, tj. z pominięciem właściwej formy administracyjnej i/lub proceduralnej i nałożenia na te organy kary finansowej w postaci grzywny w maksymalnej wysokości za powyższe naruszenie (naruszenia) prawa.
Skarżący wniósł o przyznanie mu odszkodowania w maksymalnej wysokości. Uważa, że organ jest w błędzie, gdyż brak jest w treści pisma z dnia [...] kwietnia 2019 r. wydanego przez MOPS B., stosownego pouczenia na piśmie o możliwości odwołania się. Wobec powyższego, zdaniem skarżącego, naruszono prawo w tym względzie, gdyż prawo to nie może być domniemane, a wyraźnie wyartykułowane na piśmie. Skarżący nie musi domyślać się, że pismo z dnia [...] kwietnia 2019 r. przez MOPS B. jest decyzją tym bardziej, że nie zawiera obligatoryjnej formuły poinformowania o możliwości odwołania się w zakresie uzyskanego dofinansowania. To zdaniem skarżącego bardzo poważne naruszenie, które prowadzi wprost do braku możliwości odwołania się, a to jest fundamentalne prawo każdego wnioskodawcy gdy otrzymuje decyzję.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując dotychczasową argumentację prezentowaną w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") wynika, że zaskarżona decyzja powinna ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd nie jest związany granicami skargi, co oznacza, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko Sąd, niezależnie od zarzutów i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi istnienie któregoś z naruszeń prawa, powodujących wzruszenie zaskarżonej decyzji.
Na wstępie należy zauważyć, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W będącej przedmiotem kontroli sądowej sprawie Przewodniczący Wydziału zarządzeniem z dnia [...] grudnia 2020 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że decyzja ta narusza prawo.
Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] lutego 2019 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. wpłynął wniosek skarżącego o dofinansowanie ze środków PFRON uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym w sierpniu 2019 r. Wskazać należy, że skarżący posiada znaczny stopień niepełnosprawności (zob. orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] lutego 2015 r., k. 3 akt adm.). P. z dnia [...] kwietnia 2019 r. MOPS poinformował skarżącego, że ze środków Państwowego Funduszu Osób Niepełnosprawnych zostało mu przyznane dofinansowanie w wysokości: [...] zł – do pobytu uczestnika i [...] zł – do pobytu opiekuna. Na powyższą informację skarżący pismem z dnia [...] maja 2019 r. złożył odwołanie, domagając się wydania decyzji administracyjnej oraz przyznania dofinansowania w maksymalnej wysokości. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność odwołania, z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia.
W wyniku wniesionej skargi do WSA w Bydgoszczy, Sąd ten wyrokiem z dnia 30 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 675/19 uchylił zaskarżone postanowienie. W wyroku tym za wadliwą uznano ocenę SKO, że pismo MOPS z dnia [...] kwietnia 2019 r. nie stanowi decyzji administracyjnej. W związku z tym w ponownym postępowaniu SKO rozpoznało odwołanie skarżącego i decyzją z dnia [...] października 2020 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] listopada 2007 r. w sprawie turnusów rehabilitacyjnych. W myśl art. 10 powyższej ustawy do podstawowych form aktywności wspomagającej proces rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych zalicza się uczestnictwo tych osób w: 1) warsztatach terapii zajęciowej, 2) turnusach rehabilitacyjnych. Zgodnie z art. 10c ust. 1 tej ustawy turnus oznacza zorganizowaną formę aktywnej rehabilitacji połączonej z elementami wypoczynku, której celem jest ogólna poprawa psychofizycznej sprawności oraz rozwijanie umiejętności społecznych uczestników, między innymi przez nawiązywanie i rozwijanie kontaktów społecznych, realizację i rozwijanie zainteresowań, a także przez udział w innych zajęciach przewidzianych programem turnusu.
Natomiast w powyższym rozporządzeniu stanowi się, że przy rozpatrywaniu wniosków o dofinansowanie bierze się pod uwagę stopień i rodzaj niepełnosprawności wnioskodawcy oraz wpływ niepełnosprawności na możliwość realizacji przez wnioskodawcę kontaktów społecznych w codziennym funkcjonowaniu, a także uwzględnia się na korzyść wnioskodawcy fakt niekorzystania z dofinansowania w roku poprzednim (§ 5 ust.11). Z kolei w § 5 ust. 12 sformułowano zasadę pierwszeństwa stwierdzając, że pierwszeństwo w uzyskaniu dofinansowania mają osoby niepełnosprawne, które posiadają orzeczenia o zaliczeniu do znacznego i umiarkowanego stopnia niepełnosprawności albo równoważne, osoby niepełnosprawne w wieku do 16 lat albo w wieku do 24 lat uczące się i niepracujące bez względu na stopień niepełnosprawności. Z § 6 ust. 1 rozporządzenia wynika zaś, że wysokość dofinasowania do turnusu rehabilitacyjnego została uzależniona od stopnia niepełnosprawności i wynosi określony procent przeciętnego wynagrodzenia.
Jednak w przypadku uzasadnionym szczególnie trudną sytuacją życiową osoby niepełnosprawnej dofinansowanie dla tej osoby lub dofinansowanie pobytu jej opiekuna na turnusie rehabilitacyjnym może zostać podwyższone (§ 6 ust. 2). W powyższym rozporządzeniu przewidziano ponadto sytuację, gdy brak jest środków na zaspokojenie wszystkich potrzeb osób zainteresowanych. Otóż w § 6 ust. 3 stanowi się, że w przypadku znacznego niedoboru środków Funduszu w danym roku w stosunku do istniejących potrzeb w zakresie dofinansowania uczestnictwa osób niepełnosprawnych w turnusach rehabilitacyjnych oraz pobytu ich opiekunów, można obniżyć wysokość tego dofinansowania, nie więcej jednak niż o 20% kwot, o których mowa w ust. 1, albo przyjąć zasadę przyznawania dofinansowania tej samej dorosłej osobie niepełnosprawnej raz na dwa lata.
Wskazać należy, że w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji skarżący domagał się przyznania dofinansowania w pełnej wysokości. W zaskarżonej decyzji stwierdzono, że przyznanie skarżącemu dofinansowania w wysokości [...] zł oraz w kwocie [...]zł dla opiekuna jest konsekwencją braku wystarczających środków finansowych i zastosowania kryteriów odpowiadających zasadom określonym w we wskazanym rozporządzeniu.
Sąd jako bezsporny przyjmuje fakt, że organy administracyjne dysponują określonymi, przyznanymi w konkretnej wysokości funduszami na dofinansowanie uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym i powinny rozdzielić je jak największej liczbie osób uprawnionych. Nie budzi też wątpliwości, że z różnym stopniem niepełnosprawności mogą wiązać się większe, czy mniejsze koszty turnusów rehabilitacyjnych i rzeczą organów jest dostosowanie środków do faktycznych potrzeb uprawnionych. Oznacza to też, że w zakresie przyznania wielkości dofinansowania organ dysponuje pewną swobodą, która jednak nie ma nic wspólnego z dowolnością, wręcz przeciwnie – w realiach rozpatrywanej sprawy organ zobowiązany był przekonująco wytłumaczyć, z jakich względów nie mógł przyznać osobie ze znacznym stopniem niepełnosprawności dofinansowania do turnusu rehabilitacyjnego w wysokości przez nią żądanej.
Tymczasem z zaskarżonej decyzji nie wynika w ogóle jaka jest wysokości pełnego dofinansowania przysługującego skarżącemu. Wysokość ta wynika z § 6 ust. 1 rozporządzenia, jednakże organ kwoty tej nie obliczył. W przypadku znacznego niedoboru środków Funduszu w stosunku do istniejących potrzeb, organ mógł – na podstawie § 6 ust. 3 rozporządzenia - obniżyć wysokość tego dofinansowania, nie więcej jednak niż o 20% kwoty wynikającej z § 6 ust. 1 rozporządzenia. Na podstawie jednak zaskarżonej decyzji nie sposób ustalić o jaki procent obniżono skarżącemu dofinansowanie. Nie wiadomo więc, czy przyznane skarżącemu kwoty dofinansowania odpowiadają regulacjom zawartym w rozporządzeniu. W tym względzie zaskarżona decyzja wymyka się spod kontroli sądowej. W decyzji tej organ ograniczył się tylko do podania przyznanych stronie kwot dofinansowania.
W konsekwencji nie można stwierdzić – wbrew stanowisku organu – że udzielona zainteresowanemu wielkość dofinansowania jest wynikiem zastosowania kryteriów odpowiadających zasadom określonym w we wskazanym rozporządzeniu.
Należy przy tym zgodzić się z organem, że skarżącemu nie przysługuje roszczenie o wypłatę dofinansowania do uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym w maksymalnej wysokości. Jednakże w zaskarżonej decyzji organ powinien w sposób klarowny wyjaśnić dlaczego przyznane skarżącemu dofinansowanie w kwotach [...]zł i [...] zł jest prawidłowe i dlaczego nie można było udzielić mu dofinansowania w pełnej kwocie. Takiego wyjaśnienia zaskarżona decyzja nie zawiera. Organ nie wskazał też w decyzji jaką ogólną kwotą środków z Funduszu dysponował na dofinansowanie uczestnictwa w turnusach rehabilitacyjnych osób niepełnosprawnych i ich opiekunów oraz ile w ogóle złożono wniosków o dofinansowanie.
Obowiązkiem organu było prawidłowe uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest ważnym elementem decyzji, bowiem przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma też kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu.
Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok SN z dnia 16 lutego 1994 r., III ARN 2/94).
Organ naruszył powyższe przepisy, ponieważ nie wyjaśnił istotnych dla rozstrzygnięcia, wyżej wymienionych kwestii. Nie jest przy tym rolą sądu administracyjnego wyręczanie organu w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. To na organie spoczywa obowiązek prawidłowego uzasadnienia decyzji.
Dla uzasadnienia swoich racji SKO wskazało też, że w ostatnim dziesięcioleciu D. C., jego matka i ojciec byli beneficjentami pomocy ze środków PFRON w kwocie ponad [...] tys. zł, i że ich sytuacja nie jest czymś wyjątkowym. Nie zmienia to jednak faktu, że w rozpatrywanej sprawie skarżący stał się adresatem rozstrzygnięcia opatrzonego niejasnym uzasadnieniem.
W zaskarżonej decyzji (str.
2) stwierdzono również, że skarżący nie odniósł się do warunków przedstawionych mu w "piśmie organu pierwszej instancji z dnia [...] kwietnia 2019 r.", co oznacza, że niemożliwe było przyznanie mu dofinansowania do turnusu rehabilitacyjnego. Zauważyć jednak należy, że organ nie wskazał żadnych przepisów prawnych, na podstawie których w przypadku nieodniesienie się osoby niepełnosprawnej do powyższych warunków istnieje możliwość pozbawienia jej dofinansowania. Ponadto w zaskarżonej decyzji organ sam podkreśla, że udzielone stronie dofinasowanie w wysokości [...] zł i [...] zł dla opiekuna było zgodne z przepisami prawa.
W skardze podniesiono także szereg zarzutów, które nie mają związku z niniejszą sprawą. Należy zauważyć, że na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, co oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę.
Ponownie rozpatrując sprawę organ usunie stwierdzone uchybienia i wyda decyzję zawierającą prawidłowe uzasadnienia faktyczne i prawne.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O zwrocie kosztów postępowania nie orzeczono, ponieważ skarżący był zwolniony z obowiązku ich uiszczenia.
s.L.Kleczkowski s.U.Wiśniewska s.T.Wójcik