Uzasadnienie
P. W. w skardze z dnia [...] października 2020 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniósł o stwierdzenie nieważności w całości dwóch uchwał Rady Gminy w C. Nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. w sprawie wysokości stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z 2019 roku poz. 1446 oraz uchwałę Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2019 r. w sprawie wysokości stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z 2019 roku poz. 7087. Zarzucił ww. uchwałom istotne naruszenie przepisów prawa tj. art. 6 j ust. 2a w zw. z art. 6j ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2019r., poz. 2010 ze zm., dalej jako: "u.c.p.g.") polegających na zróżnicowaniu w § 3 ust. 1 i 2 zaskarżonych uchwał stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przy przyjęciu metody od gospodarstwa domowego, w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym.
W odpowiedzi na skargę W. C. wskazał, że skarga Prokuratora jest bezprzedmiotowa, albowiem ww. uchwały nie występują już w obrocie prawnym. Uchwała Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] marca 2019 r. w sprawie wysokości stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi została uchylona uchwałą Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2019 r. w sprawie wysokości stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Z kolei uchwała Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2019r. w sprawie wysokości stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi została uchylona uchwałą Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2020r. w sprawie wyboru metody ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki takiej opłaty oraz zwolnienia z części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości kompostujących odpady biodegradowalne stanowiące odpady komunalne w przydomowym kompostowniku.
Zdaniem Wójta postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie należy uznać za bezprzedmiotowe, gdyż zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone uchwały naruszają prawo. Wskazać należy, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), stanowiąc w art. 1 ust. 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Z kolei zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: "u.s.g.") uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Natomiast w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Przedmiotem kontroli Sądu są uchwały Rady Gminy w C. Nr [...] z dnia [...] marca 2019r. w sprawie wysokości stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, oraz Nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. w sprawie wysokości stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W uchwałach tych ustalono, że opłata będzie uzależniona od ilości osób w gospodarstwie domowym (§ 2), przy czym w § 3 ustalono wysokość opłaty w zależności od liczby osób składających się na gospodarstwo domowe. Powyższe uchwały podjęte zostały w oparciu o przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 u.s.g., oraz art. 6k ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 3 u.c.p.g. Uchwały te zaskarżył Prokurator Rejowy we [...], zarzucając istotne naruszenie prawa, tj. art. 6j ust. 2a w zw. z art. 6j ust. 2 u.c.p.g., polegające na zróżnicowaniu w § 3 ust. 1 i 2 wymienionych uchwał stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, przy przyjęciu metody ustalonej od gospodarstwa domowego, w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym.
Podkreślić należy, że z mocy art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego, w tym np. rada gminy jako jej organ stanowiący, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa o samorządzie gminnym. Z art. 40 ust. 1 u.s.g. wynika, że materia regulowana wydanym aktem normatywnym musi wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Gminie przysługuje zatem prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Uchwały podejmowane przez radę gminy muszą więc mieć umocowanie w obowiązujących przepisach prawa i nie mogą przepisów tych naruszać.
Przepis art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. zawiera ustawowe upoważnienia dla rady gminy do podjęcia uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz do ustalenia stawki takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Stosownie do art. 6j ust. 1 u.c.p.g. w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, tj. nieruchomości, w których zamieszkują mieszkańcy, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość lub ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub powierzchni lokalu mieszkalnego oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust.
1. W myśl natomiast art. 6j ust.2 u.c.p.g., rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Z kolei z art. 6j ust. 2a u.p.c.g. wynika, że rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy.
W świetle powyższych regulacji rację na Prokurator, że różnicowanie stawki opłaty w zależności od wielkości gospodarstwa domowego w sposób istotny narusza art. 6j ust. 2a w zw. z art. 6j ust. 2 u.c.p.g. Wskazać należy, że Rada Gminy dokonując wyboru metody ustalenia opłaty,o której mowa w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., przyjęła jednocześnie kilka stawek tej opłaty, podczas gdy przywołany przepis stanowi, że rada gminy może uchwalić jedną stawkę od gospodarstwa domowego. Podstawą do różnicowania stawek w danym przypadku nie może być art. 6j ust. 2a u.c.p.g. Katalog ujęty we wskazanym przepisie nie zawiera bowiem przesłanki różnicowania stawki opłaty w zależności od wielkości (liczebności) gospodarstwa domowego, gdyż liczba mieszkańców, o których mowa w tym przepisie, odnosi się do liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, a nie do liczby mieszkańców tworzących gospodarstwo domowe. Pojęcia "liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość" nie można utożsamiać z pojęciem "gospodarstwa domowego", gdyż osoby zamieszkujące nieruchomość nie muszą tworzyć ze sobą gospodarstwa domowego.
Przedmiotowa przesłanka znajduje więc zastosowanie w przypadku metody, o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., zgodnie z którym opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest obliczana jako iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1 u.c.p.g. W konsekwencji, w przypadku wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, rada gminy może ustalić jedną stawkę opłaty od gospodarstwa domowego, bez jej różnicowania w zależności od wielkości (liczebności) gospodarstwa (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 114/14, wyrok NSA z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt II FSK 16/16).
Ponadto należy zauważyć, że na mocy art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 87), ustawodawca nadał nowe brzmienie art. 6k ust. 4 u.c.p.g. Poprzednia regulacja zawarta w tym przepisie o treści: "Rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust. 1 i 2, może różnicować stawki opłat, wprowadzać zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat" na skutek nowelizacji ustawy została usunięta, a nowa treść tego przepisu dotyczy możliwości zwolnienia w całości bądź w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi określonych podmiotów.
Tym samym ustawodawca zrezygnował z ogólnego upoważnienia dla rady gminy do różnicowania stawek opłat, wynikającego do dnia 01 lutego 2015 r. z art. 6k ust. 4 u.c.p.g., pozostawiając w tym zakresie jedynie upoważnienie ustanowione w art. 6j ust. 2a u.c.p.g., zawierające zamknięty katalog możliwości zastosowania takiego różnicowania, który nie przewiduje kryterium wielkości (liczebności) gospodarstwa domowego.
W konsekwencji wybór przez radę gminy metody ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego, a więc określonej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., uniemożliwia różnicowanie tej stawki w zależności od liczby osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego. Brak jest normy prawnej, z której można wywnioskować, że niezależnie od przyjętej metody ustalania opłat, stawki za gospodarowanie odpadami komunalnymi mogą być różnicowane w taki sposób jak go uczyniono w zaskarżonych uchwałach (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt II FSK 16/16).
W orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Za istotne naruszenie prawa uznaje się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 452/17; wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95; wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97; wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2296/06; Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Zdaniem Sądu przekroczenie w rozpatrywanej sprawie przez Radę Gminy zakresu upoważnienia ustawowego oraz naruszenie przepisów prawa materialnego miało charakter istotny.
W odpowiedzi na skargę W. C. wskazał, że zaskarżone uchwały już nie występują w obrocie prawnym bowiem zostały uchylone. Wobec czego wniósł o umorzenie postepowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Należy jednak zauważyć, że późniejsze uchylenie uchwały będącej przedmiotem skargi nie czyni postępowania sądowego bezprzedmiotowym. Trzeba bowiem zauważyć, iż skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta.
Nadto w orzecznictwie sądowym podkreśla się, że uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, nawet przed wydaniem wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. Uchylenia bowiem takiej uchwały nie można traktować w kategoriach autoweryfikacji zaskarżonego aktu przez organ, który akt ten wydał na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017r., sygn. akt I OSK 1055/17; wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 października 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 705/19).
W rezultacie w ocenie Sądu należało stwierdzić nieważność zaskarżonych uchwał w całości.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.