Uzasadnienie
Pismem z dnia [...]. (uzupełnionym pismem z dnia [...].) R. S. (skarżący) zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie odsetek za zwlokę naliczonych od należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od stycznia 2003r. do kwietnia 2013r. Pismem z dnia [...]. skarżący rozszerzył zakres wniosku o umorzenie całej należności wobec ZUS.
Decyzją z dnia [...]. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił udzielenia wnioskowanej ulgi, tj. umorzenia należności składkowych w łącznej kwocie [...] zł z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od sierpnia 2003r. do marca 2013r. oraz odsetek za zwlokę naliczonych na dzień złożenia wniosku. Zdaniem Zakładu w sprawie nie ziściła się żadna z przesłanek umorzenia, o których stanowi art. 28 ust. 3 i 3a ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2009r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) – dalej powoływana jako: "u.s.u.s."
Organ podał, że skarżący od dnia 01 stycznia 2003r. prowadził działalność gospodarczą w ramach spółki cywilnej. W tym dniu dokonał także zgłoszenia, jako płatnik składek, do obowiązkowych ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego. W dniu [...]. zarejestrował drugą działalność, którą prowadził jako osoba fizyczna pod firmą "S.". Zatem, w ocenie organu, za okres od stycznia 2003r. do kwietnia 2013r. był zobowiązany do deklarowania i opłacania podwójnej składki na ubezpieczenie zdrowotne. W dniu [...]. złożył korekty deklaracji rozliczeniowych z prawidłowo wykazanymi składkami na ubezpieczenie zdrowotne. Następnie w dniu [...]r. zrezygnował z podpisania układu ratalnego powołując się na pogorszenie sytuacji materialnej.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona podała, że rozstrzygnięcie organu uznaje za krzywdzące i niesprawiedliwe oraz podjęte niezgodnie z jej wnioskiem i zakresem żądań.
Decyzją z dnia [...]. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...].
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Zakład podał, że należności składkowe wraz z odsetkami zostały w całości uregulowane przez skarżącego. Przechodząc do rozpoznania przesłanek umorzenia należności organ wskazał, że wobec majątku skarżącego nie było wdrożone postępowanie egzekucyjne, zatem nie ziściła określona w art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 u.s.u.s. Jak zaznaczył organ, w sprawie nie zaistniały również inne przesłanki z art. 28 ust. 3 u.s.u.s.
Oceniając ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia składek, o którym stanowi art. 28 ust. 3a cytowanej ustawy oraz stan majątkowy i sytuację rodzinną zobowiązanego Zakład podał, że prowadzi on wspólne gospodarstwo domowe z małżonką, która uzyskuje dochód z wynajmu w kwocie 1.308 zł brutto miesięczne. Nie ma żadnych osób na utrzymaniu, a pełnoletnie dzieci prowadzą własne działalności gospodarcze. Zakład podkreślił, że zobowiązany nie wykazał źródła utrzymania, z którego dokonuje miesięcznych opłat, ani tego że nie jest w stanie ich uregulować. Nie wykazał także, że wraz z małżonką jest właścicielem nieruchomości.
Zatem, w ocenie organu, należy przypuszczać, że zobowiązany nie przedstawił całej sytuacji materialnej rodziny. W przeciwnym wypadku, jak zaznaczył, nie posiadałby środków na zabezpieczenie podstawowych potrzeb życiowych, a tym bardziej na dokonanie wpłaty regulującej całość zadłużenia wobec ZUS, czy też spłatę pożyczki, gdzie miesięczna rata wynosi 300 zł.
Odnosząc się do zarzutu strony o rozpoznaniu sprawy niezgodnie z wnioskiem Zakład wskazał, że zobowiązany w pierwszej kolejności zawnioskował o umorzenie samych odsetek, jednak wniosek ten rozszerzył także na umorzenie całej należności i w tym zakresie sprawę Zakład rozpoznał.
Zakład wyjaśnił również sposób naliczania odsetek, w oparciu o § 6 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 kwietnia 2008r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, do poboru których zobowiązany jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. Nr 78, poz. 465 ze zm.) oraz wskazał, że wbrew stanowisku skarżącego, do należności z tytułu składek nie mają zastosowania przepisy art. 54 i 56 Ordynacji podatkowej.
Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy.
W ocenie skarżącego Zakład nie uwzględnił wszystkich okoliczności sprawy objętych wnioskiem, które mogłyby świadczyć na korzyść zobowiązanego. Zarzucił Zakładowi, że ograniczył mu prawo do skorzystania z możliwości wynikającej z art. 54 § 1 pkt 7a Ordynacji podatkowej, tj. zwolnienia z odsetek. Zarzucił również, że organ kierując się art. 46 i 47 u.s.u.s. przerzucił ciężar obowiązków i całkowitą odpowiedzialność za niezapłacone składki na płatnika składek, przy czym przez cały okres istnienia zaległości nie wykonał żadnych czynności sprawdzających, czym uchybił swoim obowiązkom wynikającym z powyższej ustawy. Podkreślił, że zaległość ujawnił sam (w kwietniu 2013r.) po czym zgłosił się do Zakładu w celu skorygowania złożonych wcześniej deklaracji rozliczeniowych. Zaznaczył, że nigdy nie kwestionował zasadności zapłacenia zaległych składek, a jedynie naliczanie od nich odsetek.
Ponadto skarżący podał, że wątpliwości budzi również sposób rozliczenia składek na koncie płatnika i przedstawił własny sposób ich rozliczenia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje
Wstępnie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270) - dalej "p.p.s.a." kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem.
W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Sąd stwierdza, że decyzja narusza prawo zarówno materialne jak i procesowe, co oznacza, ze skarga została przez Sąd uwzględniona.
Rozstrzygnięcie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podjęte zostało na podstawie art. 28 ust. 1-4 u.s.u.s. Zgodnie z ust. 1 ww. przepisu należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Ustęp 2 stanowi, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. W ust. 3 określono katalog zamknięty przypadków całkowitej nieściągalności. Zgodnie ze wskazanym przepisem: "Całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy:
- 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;
- 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze;
- 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa;
- 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;
4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;
- 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;
- 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne".
Natomiast w ust. 3a postanowiono, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych, będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.
W myśl zaś ust. 3b Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę:
- - ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek
- - oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych.
Wypełniając ustawowy obowiązek unormowania innych przypadków umożliwiających skorzystanie z ulgi Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w rozporządzeniu z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. z 2003r. Nr 141, poz. 1365 ze zm.), postanowił w § 3 ust. 1, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:
- 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;
- 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;
- 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.
Zgodnie z regulacją przewidzianą w powołanych przepisach decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy. Rola Sądu administracyjnego w przypadku kontroli decyzji uznaniowych jest ograniczona. W istocie sprowadza się do badania legalności przeprowadzonego w sprawie postępowania dowodowo-wyjaśniającego i poprawności oceny dokonanej na podstawie stanu faktycznego sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2001r., I SA/Ka 498/00, PP z 2001 r. Nr 45, s. 14; jak również Ordynacja podatkowa 2005r. Komentarz Mastalski, B. Adamiak, Wrocław 2005, s. 308.)
Problematyka uznania administracyjnego została szeroko omówiona w dotychczasowym orzecznictwie. Powszechnie panuje zgoda co do tego, że uznanie administracyjne nie powinno i nie może oznaczać dowolności. Ograniczeniami swobody uznania są określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru.
To oznacza, że organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym, obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona, gruntowna analiza stanu faktycznego sprawy, stanowi materiał, będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Szczególnie trzeba o tym pamiętać wtedy, kiedy organ ma pozbawić obywatela pewnych praw, nałożyć na niego obowiązek, ewentualnie tak, jak w przypadku rozpoznawanej sprawy, ma odmówić obywatelowi możliwości skorzystania z prawem przewidzianych uprawnień (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/06).
Organ wbrew obowiązkowi, w opinii Sądu nie rozpatrzył przesłanki wynikającej z obowiązywania art. 28 ust. 3 pkt 3 w myśl, którego: "Całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2 zachodzi, gdy pkt 3 – nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy
Ordynacja podatkowa".
Przywołując stan faktyczny należy wskazać, że skarżący działalność gospodarczą "S." zlikwidował w kwietniu 2013r. Pozostał bez pracy, zasiłku, dochodów, a jego żona jest osobą również bezrobotną. Oboje utrzymują się z czynszu, jaki otrzymuje żona z tytułu najmu, tj. z kwoty 1300 zł. Na spłatę zaległości zaciągnęli pożyczkę o osoby fizycznej.
Zdaniem Sądu w konsekwencji organ mając na uwadze sytuacje podatnika nie rozważył również przesłanki z pkt 6 tego przepisu, tj,: "gdy jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne".
Sąd nie przesądza w tym miejscu sprawy. Mając jednak na uwadze fakt, że pierwotny wniosek strony dotyczył wyłącznie odsetek, a fakt nieuregulowania składek zgłosił sam skarżący i co więcej - natychmiast uregulował zaległe opłaty podatnik miał prawo oczekiwać innego rozstrzygnięcia. Kwestia odsetek pozostała i trudno dziwić się stanowisku strony skarżącej, która uznała, że skoro należności z tytułu zaległych składek uregulował natychmiast, obawiając się egzekucji to organ, który jak bezsprzecznie wynika z akt sprawy:
- - przez 10 lat nie informował podatnika o zaległościach,
- - nie monitorował konta,
- - nie wzywał do zapłaty, a wręcz jak twierdzi strona, informował, że na podatniku nie ciąży ten obowiązek, odsetki potraktuje w inny sposób.
Z akt sprawy wynika, że takie wnioski skierowane do organu, z taką argumentacją były wielokrotnie składane. Jak wynika z akt sprawy skarżący po decyzji odmownej, składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, korzystając z pomocy rodziny zapłacił również pozostałe zaległości w tym również odsetki. Zatem jego sytuacja materialna z powodu zadłużenia, braku pracy (oboje małżonkowie bezrobotni) uległa znacznemu pogorszeniu. W tej sytuacji natychmiastowe uregulowanie zaległości wraz z odsetkami zostało potraktowane przez organ na niekorzyść strony.
A wniosek pierwotny o umorzenie odsetek nierozpoznany mimo, że był ponawiany wielokrotnie przez stronę. Bez wpływu na rozstrzygnięcie nie może pozostać 10 letnia bezczynność organu.
Powyższe okoliczności winny być wzięte pod uwagę przez organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. skargę uwzględnił.
E. Kruppik – Świetlicka H. Adamczewska – Wasilewicz M. Łent