Uzasadnienie
M. D. (zwany dalej: "Skarżącym") w dniu [...] lutego 2017 r. złożył w Biurze Stowarzyszenia L. wniosek o przyznanie pomocy na operacje w ramach poddziałania 19.2 "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność", z wyłączeniem projektów grantowych oraz operacji w zakresie podejmowania działalności gospodarczej objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.
Rozstrzygnięciem z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] Urząd Marszałkowski Województwa P. Departament Rozwoju Obszarów Wiejskich poinformował Skarżącego, że Samorząd Województwa P. odmówił przyznania mu wnioskowanej pomocy.
W podstawie prawnej wskazano § 23 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 września 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach poddziałania "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" objętego PROW 2014-2020 (Dz.U. z 2017 r., poz. 772, zwanego dalej: "rozporządzeniem").
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Urząd Marszałkowski Województwa P. przytoczył treść § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia oraz art. 389 kodeksu cywilnego. Następnie podniósł, że treść załączonej umowy przedwstępnej najmu lokalu z dnia [...] grudnia 2016 r. nie pozwala na przyjęcie, że wnioskodawca dysponuje lub chociażby będzie dysponował prawem do dysponowania nieruchomością, o czym świadczy w szczególności § 1 ust. 1 z którego wynika, że lokal mający być przedmiotem najmu jeszcze nie istnieje, bo budynek jest w trakcie budowy, co potwierdza raport z czynności kontrolnych z dnia [...] października 2017 r. znak [...] - załącznik nr 4. Ponadto wskazano, że umowa przedwstępna (§ ust.
2) nie określa w sposób skonkretyzowany przedmiotu najmu (chociażby wynajmowanej powierzchni), równej wysokości czynszu, a także nie stanowi w sposób jednoznaczny, że przyszła umowa zostanie zawarta co najmniej na czas realizacji i trwałości projektu (§ 3 - "strony zakładają....).
Reasumując, Urząd Marszałkowski Województwa P. stwierdził, że treść przedłożonej umowy nie pozwala na przyjęcie, że Skarżący posiada prawo do dysponowania nieruchomością rozumiane jako tytuł prawny (umowa) potwierdzający posiadanie lokalu, w którym ma być zrealizowana operacja objęta wnioskiem o udzielenie wsparcia, gdyż lokal ten jeszcze nie istnieje.
Nie godząc się z zaskarżonym rozstrzygnięciem Skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, w której podniósł następujące zarzuty:
- 1. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:
- - § 20 ust. 3 rozporządzenia, poprzez wydanie skarżonego rozstrzygnięcia przez nieuprawnioną jednostkę organizacyjną, podczas gdy właściwym do wydania rozstrzygnięcia w sprawie byłby nie Urząd Marszałkowski Województwa P. czy Samorząd Województwa P., jak wskazano w rozstrzygnięciu, a w świetle § 20 ust. 3 ww. rozporządzenia - Zarząd Województwa,
- - art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju
Obszarów Wiejskich w ramach PROW 2014-2020 (Dz.U. z 2017r., poz. 562) w zw. z § 23 ust. 2 rozporządzenia, poprzez błędne wskazanie jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia ww. przepisu w sytuacji, gdy właściwą podstawą prawną odmowy przyznania pomocy winien być art. 35 ust. 1 ww. ustawy,
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 4 ust. 1 pkt. 4 rozporządzenia, poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że Skarżący nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością a tytułem prawnym w tym wypadku nie może być przedłożona przez Skarżącego umowa przedwstępna najmu lokalu, podczas gdy w sytuacji, kiedy przedmiotowa ustawa nie precyzuje, co należy rozumieć pod pojęciem "prawo do dysponowania nieruchomością", w sprawie należało posiłkować się definicją ustawową "prawa do dysponowania nieruchomością" na cele budowlane, zawartą w art. 3 ust. 11 ustawy Prawo budowlane, w myśl której prawem tym jest tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych, co wskazuje na to, iż co do zasady umowa przedwstępna najmu lokalu, jako stosunek zobowiązaniowy, kwalifikuje się jako wymagany tym przepisem tytuł prawny,
3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 4 ust. 1 pkt. 4 rozporządzenia, poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że treść przedłożonej przez Skarżącego umowy przedwstępnej mającej w jego odczuciu stanowić tytuł prawny do dysponowania nieruchomością w myśl ww. przepisu, nie pozwala na przyjęcie, że Skarżący wykazał, iż to prawo posiada, podczas gdy niezależnie od dobrej wiary Skarżącego i pełnego przeświadczenia, iż posiłkuje się wymaganym tytułem prawnym, z dyspozycji wyrażonej wyżej normy wynika, iż przepis ten nakłada obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością rozumianą jako nieruchomość gruntowa a nie prawo do lokalu znajdującego się w budynku mającym powstać na tejże nieruchomości gruntowej; w skutek to której błędnej wykładni Skarżący został przez organ od początku wprowadzony w błąd co do obowiązku spełnienia przez niego przesłanki posiadania niewłaściwego tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością, warunkującej przyznanie wnioskowanej pomocy, czym naruszono przepisy postępowania, mianowicie art. 27 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 2 ww. ustawy z dnia 20 lutego 2015 r., poprzez nieuczynienie zadość obowiązkowi stania na straży praworządności oraz wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego.
Mając powyższe zarzuty na względzie, pełnomocnik wniósł o uchylenie skarżonego rozstrzygnięcia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, jak również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Niezależnie od powyższego, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., strona skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów:
- - umowy użyczenia z dnia [...] listopada 2016 r., zawartej między Skarżącym a jego matką J. D., na okoliczność treści tej umowy, m.in. oddania Skarżącemu przez matkę w użyczenie nieruchomości gruntowej, na cele prowadzonej działalności gospodarczej w tym cele budowlane, co stanowi niezależny tytuł prawny do dysponowania nieruchomością gruntową.
- - aneksu do umowy przedwstępnej najmu lokalu z dnia [...] grudnia 2016 r., na okoliczność treści aneksu, m.in. wskazania w nim powierzchni lokalu czy wysokości czynszu;
albowiem jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.
W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymując stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie.
Podczas rozprawy w dniu 11 kwietnia 2018 r. Sąd postanowił dopuścić dowody dołączone przez stronę do skargi. Jednocześnie pełnomocnik zobowiązał się do przedłożenia informacji Marszałka Województwa P., że w terminie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia U. W. zajmowała stanowisko z-cy Dyrektora Departamentu Rozwoju Obszarów Wiejskich.
W dniu 12 kwietnia 2018 r. wpłynęło do Sądu pismo z Urzędu Marszałkowskiego, w którym wskazano, że U. W. od [...] stycznia 2014 r. do dnia dzisiejszego jest zatrudniona na stanowisku Zastępcy Dyrektora Departamentu Rozwoju Obszarów Wiejskich.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga okazała się zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego i trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.
Z kolei zgodnie z art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność z zakresu administracji publicznej uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio.
Stosownie do treści przepisu art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Badając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd stwierdził naruszenie przez organy administracji przepisów prawa procesowego w stopniu uzasadniającym uchylenie kontrolowanego aktu.
Przede wszystkim należy podkreślić, że ze wskazywanymi w skardze zarzutami proceduralnymi, odnoszącymi się do wydanego i kontrolowanego przez Sąd rozstrzygnięcia organ administracji się zgodził, jednak udzielając odpowiedzi na skargę zbagatelizował ich wymiar i znaczenie dla skarżącego.
Tak więc po pierwsze, zaskarżone rozstrzygnięcie obarczone jest wadą błędnie przypisanej mu podstawy prawnej.
Rację ma pełnomocnik skarżącego, że rozstrzygnięcie organu powinno zostać wydane na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 - 2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 349; dalej także: ustawa), zgodnie z którym w przypadku, gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy w ramach działań i poddziałań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1, 3 lit. b, pkt 4, 5, 6 lit. d, pkt 7, 13 i 14, podmiot właściwy w sprawie o przyznanie pomocy informuje podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy, w formie pisemnej, o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy. Na podstawie art. 35 ust. 2 ustawy, w takim przypadku, podmiotowi ubiegającemu się o przyznanie pomocy przysługuje prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Organ tymczasem w podstawie materialnoprawnej wydanego rozstrzygnięcia wskazał § 23 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 września 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach poddziałania "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" objętego PROW 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 1570 ze zm.). Zgodnie z brzmieniem podanej przez organ podstawy prawnej: "W przypadku gdy podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy nie stawił się w wyznaczonym terminie w celu zawarcia umowy albo odmówił jej podpisania pomocy nie przyznaje się, chyba że podmiot ten zawarł umowę w innym terminie: uzgodnionym z zarządem województwa – przed upływem terminu wyznaczonego w wezwaniu, o którym mowa w ust. 1, albo wyznaczonym przez zarząd województwa – nie dłuższym niż 7 dni od dnia oznaczonego w wezwaniu, o którym mowa w ust. 1".
Wskazanie powyższej podstawy prawnej narusza w sposób oczywisty treść art. 107 § 1 pkt. 4 k.p.a., zgodnie z którym decyzja zawiera powołanie podstawy prawnej.
Po drugie, z treści rozstrzygnięcia – jego osnowy i podpisu osoby, która powinna być upoważniona do tej czynności nie wynika, albo można mieć poważne wątpliwości co do prawidłowego umocowania organu, który wydał to rozstrzygnięcie oraz osoby, która swoim podpisem firmuje organ, który reprezentuje.
Jak zasadnie wskazuje organ w odpowiedzi na skargę, zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. 2017, poz. 562, ze zm.): "Zadania instytucji zarządzającej w zakresie rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność, określone w rozporządzeniu nr 1303/2013 oraz w przepisach wydanych w trybie tego rozporządzenia, wykonuje samorząd województwa jako instytucja pośrednicząca na podstawie przepisów o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności."
Zgodnie zaś z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. 2017, poz. 2096, ze zm.) zarząd województwa wykonuje zadania należące do samorządu województwa, niezastrzeżone na rzecz sejmiku województwa i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Z kolei zgodnie z art. 45 ust. 1 tejże ustawy "zarząd województwa wykonuje zadania województwa przy pomocy urzędu marszałkowskiego i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych lub wojewódzkich osób prawnych." Jak wskazuje się w doktrynie, wykonywanie zadań przez organy administracji możliwe jest w wypadku wyposażenia ich w strukturę organizacyjną i majątkową oraz zespół ludzi wyodrębniony do realizacji zadań organu. W doktrynie prawa administracyjnego ugruntowane jest pojęcie aparatu pomocniczego organów, najczęściej zwanego urzędem, który ma pełnić tę funkcję, i który faktycznie wykonuje zadania organów samorządu (tak: Dolnicki Bogdan (red.), Ustawa o samorządzie województwa.
Komentarz, kom. do art. 45, dostępny w LEX). Użyte w korespondencji ze skarżącym określenie "Urząd Marszałkowski Województwa P." znajduje odzwierciedlenie w przepisach regulujących wdrażanie PROW na lata 2014-2020. Należy ponadto nadmienić, że stosowane wzory pism (w tym ich nagłówki) stanowią element instrukcji, przygotowanych w imieniu Instytucji Zarządzającej PROW na lata 2014 - 2020, czyli Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, i przyjętych uchwałą do stosowania przez Zarząd Województwa P. Jednocześnie organ administracji wyjaśnił w odpowiedzi na skargę, że Zarząd Województwa P. uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. w sprawie upoważnienia pracownika Urzędu Marszałkowskiego Województwa P. do dokonywania wszelkich czynności powierzonych zarządowi Województwa P. w ramach wsparcia na rzecz rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność upoważnił panią U. W.– której podpis widnieje na rozstrzygnięciu, Zastępcę Dyrektora departamentu Rozwoju Obszarów Wiejskich Urzędu Marszałkowskiego Województwa P. do dokonywania wszelkich czynności powierzonych Zarządowi Województwa P. w ramach wsparcia na rzecz rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność.
W ocenie organu ww. osoba podpisując rozstrzygnięcie, działała z upoważnienia Zarządu Województwa P. Przy czym zdaniem organu, użycie przy podpisie pieczątki "z up. Marszałka Województwa" nastąpiło wskutek zwyczajnej omyłki, bowiem faktycznie była upoważniona do działania i działała w imieniu organu właściwego w sprawie, tj. Zarządu Województwa P. Sąd w pełni zgadza się ze stanowiskiem profesjonalnego pełnomocnika. Analiza treści rozstrzygnięcia budzi bowiem poważne wątpliwości, czy zostało ono wydane przez jedną jednostkę samorządową czy przez dwie, gdyż w nagłówku rozstrzygnięcia wskazuje się Urząd Marszałkowski Województwa P. jako organ decyzyjny, natomiast z treści decyzji wynika, że to Samorząd Województwa P. odmówił pomocy. Z treści uzasadnienia rozstrzygnięcia wynika natomiast, że kontrolowany akt wydał Urząd Marszałkowski.
Z kolei z treści pouczenia należy wywnioskować, że skargę do Sądu składa się za pośrednictwem Samorządu Województwa P. Mając pod uwagę powyższe – w ocenie Sądu zasadnicze wątpliwości co do prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia przez upoważniony organ administracji, doszło do istotnego naruszenia przepisów prawa proceduralnego - art. 107 § 1 pkt. 3 i 8 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak jest bowiem jakiejkolwiek pewności, kto w rzeczywistości jest autorem rozstrzygnięcia – który z organów administracji, oraz czy osoba, która podpisała się pod rozstrzygnięciem działała w ramach prawidłowo zakreślonego upoważnienia organu, który powinien się pod tym rozstrzygnięciem podpisać i firmować to rozstrzygnięcie.
Powyższe rażące błędy proceduralne, w ocenie Sądu, dyskwalifikują wydane pismo procesowego i w państwie prawa, skumulowanie tych błędów musi prowadzić do ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Organy bowiem w niniejszej sprawie nie działały na podstawie przepisów prawa (naruszono art. 6 k.p.a.), co doprowadziło również do naruszenia zasady zobowiązującej organy do budowania zaufania jego uczestników do władzy publicznej (art. 9 k.p.a.).
Wyeliminowanie błędów proceduralnych ma w ocenie Sądu kluczowe znaczenie i musi zostać dokonane przed weryfikacją rozstrzygnięcia merytorycznego, które biorąc pod uwagę naruszenia proceduralne jest przedwczesne na tym etapie.
Ponownie rozpoznając wniosek strony skarżącej o przyznanie prawa pomocy organ winien zastosować się do wyżej wymienionych wskazówek Sądu, co powinno być tym łatwiejsze, że zgadza się z wskazanymi przez profesjonalnego pełnomocnika naruszeniami.
Mając na uwadze przytoczone wyżej względy Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku na zasadzie art. 146 § 1 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach zapadło w pkt 2 sentencji na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Na zasądzone koszty składają się: kwota 200 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi, kwota 17 zł uiszczona tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokackiego.