Uzasadnienie
Pismem z dnia 4 marca 2021 r. pełnomocnik występujący w imieniu R. sp. z o.o. w B. – w oparciu o art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") – zaskarżył do tut. sądu akt Miasta B. – B. Parku Naukowo-Technologicznego w B. z dnia [...] października 2020 r., tj. Informację o przebiegu procesu inkubacji przedsiębiorstwa typu startup w ramach projektu pn. Platforma startowa dla nowych pomysłów – Hub of Talents 2, realizowanego w ramach Programu Operacyjnego Polska Wschodnia 2014-2020, Osi Priorytetowej I: Przedsiębiorcza Polska Wschodnia, działania 1.1 Platformy startowe dla nowych pomysłów, finansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności aktu w całości.
Zdaniem skarżącej, w toku procesu inkubacji doszło do nienależytej oceny projektu stworzenia maszyny innowacyjnego czyszczenia filtrów cząsteczek stałych i katalizatorów metodą parową. Ocena ta została dokonana bez oparcia w stanie faktycznym sprawy, przez co w sposób błędny doszło do niewydania dokumentu, jakim jest raport z procesu inkubacji, a jakiego skarżąca (przez spełnienie wszystkich przesłanek zawartych w umowie) była uprawniona się domagać.
Autor skargi wskazał, że zaskarżony akt należy umieścić w kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Został on wydany w ramach uprawnień nadanych Dyrektorowi BPN-T (jednostki budżetowej Miasta B.), działającej w imieniu Prezydenta Miasta B., dotyczył rozstrzygnięcia kwestii z zakresu prawa administracyjnego. W ramach swojej działalności BPN-T "korzysta" z osobowości prawnej Miasta B. Dyrektor BPN-T wykonuje w imieniu Prezydenta Miasta czynności z zakresu prawa administracyjnego, z czym w ocenie pełnomocnika mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. W zaistniałym stosunku prawny między Miastem B. – BPN-T a skarżącą spółką mamy do czynienia z nie równorzędnością stron, z czym wiąże się pojęcie władztwa administracyjnego, którego istotą jest fakt, że organ administracji publicznej jednostronnie decyduje o treści stosunku administracyjnoprawnego, ustala uprawnienia i obowiązki podmiotu administrowanego oraz stosuje sankcje w przypadku naruszenia zakazów i nakazów.
Autor skargi uznał, że za dokument regulujący treść stosunku prawnego w przedmiotowej sprawie należy uznać Regulamin HoT2, którego treść i forma zostały przygotowane i narzucone w dalszej kolejności wszystkim zainteresowanym udziałem w projekcie pn. Platforma startowa dla nowych pomysłów – Hub of Talents 2. Załącznikiem do Regulaminu jest Umowa inkubacji, której wzór został również opracowany i przedłożony do podpisania przez Miasto B. – BPN-T. Ostateczną decyzję o zatwierdzeniu procesu inkubacji jako całości dokonywał Komitet Sterujący, złożony z przedstawicieli Dyrekcji/Zarządu Lidera i Partnerów. Do wszelkich decyzji w ramach rozdzielenia środków Unii Europejskiej, w tym również pochodzących z Programu Operacyjnego Polska Wschodnia 2014-2020, dochodzi na szczeblu administracyjnym, zaś podmiot przystępujący do konkursu lub projektu nie ma wpływu na wysokość, czy formę otrzymanej pomocy.
Z tego względu, mimo istnienia Umowy inkubacji, nie można w ocenie pełnomocnika spółki uznać, że skarżąca była podmiotem posiadającym prawa i obowiązki na tym samym poziomie co BPN-T, gdyż w tej relacji zawsze pozostawała zależna od władztwa organu administracji, działającego przez odpowiednią jednostkę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga podlega odrzuceniu bowiem nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Stosownie do art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.
W myśl art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona informacja nie stanowi decyzji, ani postanowień wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2 i 3 p.p.s.a. Z oczywistych względów nie może zostać objęta kognicją sądu administracyjnego z mocy art. 3 § 2 pkt 4a, 5 i 7 p.p.s.a., nie jest bowiem ani pisemną interpretacją przepisów prawa podatkowego, ani aktem prawa miejscowego, ani też aktem nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.
Zaskarżona informacja nie jest również innym aktem, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż z woli prawodawcy zaskarżane do sądu administracyjnego mogą być takie "inne niż określone w pkt 1-3 akty", które dotyczą uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Konieczne więc jest odniesienie takiego aktu do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek. W analizowanej sytuacji próżno natomiast szukać takiego przepisu prawa, określającego uprawnienie lub obowiązek.
Należy również ocenić, że zaskarżona informacja nie podlega kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 3 p.p.s.a. Podstawy prawnej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie mógł zwłaszcza stanowić art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 818), ponieważ nie jest aktem rozstrzygającym o prawach strony w żadnym z wymienionych w tym artykule przypadków (nieuwzględnienie protestu, negatywna ponowna ocena projektu lub pozostawienie protestu bez rozpatrzenia).
Pełnomocnik spółki kwalifikuje natomiast zaskarżoną informację jako akt organu jednostki samorządu terytorialnego, inny niż określony w pkt 5, podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej. Jego zdaniem zatem przedmiotowa informacja stanowi akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.
W orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. postanowienie NSA z dnia 10 lipca 2018 r. sygn. I OSK 874/18) oraz literaturze przedmiotu zauważa się, że charakter prawny aktów, o których mowa w w/w przepisie, jest różnorodny. Wspólną ich cechą jest jednak to, że podejmowane są w sprawach z zakresu administracji publicznej. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że sprawy z zakresu administracji publicznej obejmują działania z wyłączeniem tych, które rodzą bezpośrednio skutki cywilnoprawne (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2007, s. 380). W uchwale z 26 czerwca 2014 r. sygn. I OPS 14/13, NSA wskazał, że akty z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. rozumiane są jako akty organów samorządowych niezawierające przepisów prawa powszechnie obowiązującego, zatem mogą to być akty o charakterze ogólnym wewnętrznego obowiązywania, jak regulaminy kierowane do podległych organów czy jednostek, oraz o charakterze zewnętrznym, byle miały oparcie w materii publicznoprawnej.
Podkreśla się w doktrynie, że regulacja ta nie została w pełni zsynchronizowana z przepisami ustaw samorządowych, aczkolwiek przepisy tych ustaw nie zostały derogowane przez p.p.s.a. i nie utraciły mocy. Są przepisami szczególnymi w stosunku do p.p.s.a., mają zróżnicowany charakter, bo zarówno generalny, jak i indywidualny. Za należące do tej kategorii uważa się akty noszące następujące cechy: 1) mają na celu realizację zadań publicznych przypisanych organom jednostek samorządu terytorialnego w drodze ustawy;
- 2) nakładają obowiązek, stwierdzają uprawnienie lub obowiązek, bądź tworzą lub znoszą istniejący stosunek prawny;
- 3) mają charakter indywidualny bądź generalny;
- 4) nie są aktami prawa miejscowego. Akty te są ujmowane szeroko, bez względu na formę, gdyż decydujące znaczenie w zakresie ich kwalifikacji ma materia przez nie regulowana. Do zakresu działania organów samorządowych należą wszelkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami dla innych podmiotów, nadto zadania zlecone z zakresu administracji rządowej (tak NSA m.in. w wyroku z 15 września 2009 r., II OSK 461/09). Istotna jest tu także forma aktu i organ go podejmujący. Gdy są to akty mające charakter uchwał czy zarządzeń organów jednostek samorządu terytorialnego, wówczas zaliczane są do omawianej kategorii (B. Adamiak: Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.), Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, 2006 r., nr 2, str. 16).
Uwzględniając powyższe sąd doszedł do wniosku, że zaskarżona informacja nie jest formą działania administracji, która może podlegać zaskarżeniu w drodze art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Nie jest uchwałą ani zarządzeniem, poza tym jej charakter – wbrew twierdzeniom pełnomocnika – nie wskazuje, aby wydana została w zakresie władztwa administracyjnego przysługującego Dyrektorowi BPN-T, działającemu w imieniu Prezydenta Miasta B., lecz stanowiła element realizacji Umowy inkubacji zawartej w dniu [...] lutego 2020 r. między Miastem B. a skarżącą spółką, mającej cywilnoprawny charakter.
Powyższa ocena wynika i z treści tej umowy, jak również z umiejscowienia jej w "procedurze" ubiegania się o dofinansowanie określonych projektów w ramach Programu Operacyjnego Polska Wschodnia 2014-2020, Osi Priorytetowej I: Przedsiębiorcza Polska Wschodnia, działania 1.1 Platformy startowe dla nowych pomysłów, finansowanych ze środków EFRR.
Podpisując umowę inkubacji spółka zakończyła proces przystąpienia do Projektu pn.: "Platforma startowa dla nowych pomysłów – Hub of Talents 2", nr projektu POPW.01.01.01-20-0001/18, który jest współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Osi priorytetowej I: Przedsiębiorcza Polska Wschodnia, Działania 1.1 Platformy startowe dla nowych pomysłów, Poddziałania 1.1.1 Platformy startowe dla nowych pomysłów Programu Operacyjnego Polska Wschodnia 2014-2020 (POPW). Podpisanie umowy poprzedzało złożenie wniosku, weryfikacja formalna zgłoszonego pomysłu, ocena merytoryczna (zob. § 1 pkt 5 i 9, § 2, § 3, § 4, § 5 i § 6 Regulaminu Projektu "Hub of Talents 2"). Zawarcie umowy inkubacji rozpoczęło z kolei realizację programu inkubacji w ramach cyklu trwającego minimalnie 3 a maksymalnie 8 miesięcy. Organizatorami projektu są Lider (Miasto B. – BPNT oraz Partnerzy – podmioty gospodarcze wymienione szczegółowe w § 1 Regulaminu).
Umowa reguluje prawa i obowiązki Stron w zakresie realizacji inkubacji Przedsiębiorstwa typu startup (Miasto B. – Lider, Spółka R. – Przedsiębiorca typu startup). Owe prawa i obowiązku zostały wymienione w § 4 (obowiązki lidera/partnerów projektu) i w § 5 (obowiązku przedsiębiorstwa typu startup). W zakresie programu inkubacji Przedsiębiorstwo uzyskuje od Lidera usługi podstawowe i specjalistyczne. Wsparcie z tego tytułu współfinansowane jest ze środków UE. Zawarta umowa ściśle określa okres jej obowiązywania, a także przypadki, w których może dojść do jej wypowiedzenia/rozwiązania. Umowa przewiduje także zapisy odnoszące się do odpowiedzialności kontraktowej i deliktowej Lidera wobec Przedsiębiorstwa typu startup. W § 13 pkt 2 przewidziano, że wszelkie spory mogące wyniknąć w związku z realizacją Umowy Strony będą starały się rozwiązać polubownie. Jeżeli polubowne rozwiązanie zaistniałego w związku z realizacją Umowy sporu, okaże się niemożliwe w trakcie trwających nie dłużej niż 30 dni od dnia zaistnienia sporu negocjacji ugodowych, spór zostanie poddany pod rozstrzygnięcie sądu właściwego dla Lidera. Również w razie konieczności zmiany treści umowy przewidziano, że procedurę negocjacyjną (§ 7 pkt 4).
Zdaniem sądu umowa ta ma charakter cywilnoprawny i zgodnie z obowiązującą zasadą swobody umów strony ją zawierające mogą ją podpisać na ustalonych warunkach, bądź też od takiego podpisania odstąpić. Realizacja umowy inkubacji w żadnym razie nie wiązała się z władztwem administracyjnym Lidera projektu, który jest jednocześnie jednostką budżetową Miasta B. Powyższe potwierdzają przytoczone zapisy umowne, jak też Regulamin reklamacji usług w ramach projektu HoT2, gdzie przewidziano, że w przypadku gdy inkubowane w danym cyklu inkubacji przedsiębiorstwo typu startup ma uwagi bądź zastrzeżenia wobec usług realizowanych przez Partnerów projektu pn.: "Platforma startowa dla nowych pomysłów – Hub of Talents 2", może o zaistniałych sytuacjach poinformować Lidera, tj. B. Park Naukowo-Technologiczny.
Zaskarżona informacja jest zatem "aktem" cywilnoprawnym, adresowana jest do konkretnego podmiotu – strony umowy zawartej przez równorzędne podmioty, kreuje zobowiązanie o charakterze cywilnoprawnym. Zgodnie z postanowieniami umowy spółka może dochodzić swoich praw, m.in. do uzyskania raportu z inkubacji podlegającemu zatwierdzeniu przez Komitet Sterujący, który otworzy skarżącej możliwość uczestnictwa w konkursie w ramach POPW 2014-2020 poddziałania 1.1.2 Rozwój startupów w Polsce Wschodniej. Drogą ku temu nie jest jednak skarga do sądu administracyjnego, gdyż przedmiotowa sprawa nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej i jako taka nie podlega kognicji sądów administracyjnych.
Zgodzić się można z poglądem pełnomocnika, że do wszelkich decyzji w ramach rozdzielenia środków Unii Europejskiej, w tym również pochodzących z Programu Operacyjnego Polska Wschodnia 2014-2020, dochodzi na szczeblu administracyjnym, zaś podmiot przystępujący do konkursu lub projektu nie ma wpływu na wysokość, czy formę otrzymanej pomocy. Tyle, że w analizowanym przypadku nie doszło do etapu rozdziału tych środków, który materializuje się w ramach naboru wniosków o dofinansowanie do poddziałania 1.1.2 Rozwój startupów w Polsce Wschodniej w ramach Programu Operacyjnego Polska Wschodnia 2014-2020. Dopiero negatywna ocena projektu zgłoszonego do PARP w ramach tego konkursu daje możliwość wdrożenia procedury odwoławczej, łącznie ze skargą do sądu administracyjnego w trybie art. 3 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.
Oceny tej nie zmienia okoliczność, że Lider Projektu jest jednostką budżetową Miasta B. Fakt ten per se nie może przesądzać, że skarżona informacja jest aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej. Poza tym, zatwierdzenie procesu inkubacji następuje przez Komitet Sterujący, w skład którego wchodzą przedstawiciele Lidera i Partnerów, nie jest zatem efektem wykonywania władztwa publicznego przez Dyrektora Lidera (BPNT), występującego w imieniu Miasta B. Dodać również trzeba, że skarżona informacja podpisana została przez Dyrektora BPNT oraz przez Managera Inkubacji. Dyrektor BPNT upoważniony przez Prezydenta Miasta B. do reprezentowania BPNT, nie występował jednak jako organ jednostki samorządu terytorialnego, lecz jako strona umowy o charakterze cywilnoprawnym.
Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i art. 58 § 3 p.p.s.a. orzekł o odrzuceniu skargi. O zwrocie uiszczonego wpisu Sąd orzekł w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.